Στο μέτρο της περικοπής των αποδοχών και επιδομάτων των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων (ν. 3833/2010 και 3845/2010) εμπίπτει και το επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής
11/10/2021
Πρόεδρος: Ιω. Γράβαρης, Αντιπρόεδρος
Εισηγητής: Κ. Φιλοπούλου, Σύμβουλος Επικρατείας
- Με την ανωτέρω απόφαση, με την οποία επικυρώθηκε η κρίση της αναιρεσιβαλλομένης (ΔΕφΑθ 1068/2019), κρίθηκαν τα εξής: Όπως συνάγεται από τη γραμματική διατύπωση των διατάξεων του άρθρου 1 παρ. 2 του ν. 3833/2010 και του άρθρου τρίτου παρ. 1 του ν. 3845/2010 (αναφερομένων σε «πάσης φύσεως επιδόματα, αποζημιώσεις και αμοιβές γενικά» και στα «με οποιαδήποτε άλλη ονομασία οριζόμενα και από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη προβλεπόμενα»), καθώς και από τον επιδιωκόμενο με τις διατάξεις αυτές σκοπό, που συνίστατο στην άμεση αντιμετώπιση της έκτακτης και εξαιρετικά δυσμενούς οικονομικής κατάστασης της Χώρας και στη δημοσιονομική εξυγίανσή της, οι προβλεπόμενες στις διατάξεις αυτές ποσοστιαίες μειώσεις αφορούν, αδιακρίτως, όλα τα επιδόματα και τις αποζημιώσεις και αμοιβές που χορηγούνταν στους εν ενεργεία λειτουργούς και υπαλλήλους του Δημοσίου. Εξαιρούνται δε μόνον τα επιδόματα που ρητώς αναφέρονται στην παράγραφο 3 του άρθρου 1 του ν. 3833/2010, στις ρυθμίσεις της οποίας παρέπεμψε και η παράγραφος 2 του άρθρου τρίτου του ν. 3845/2010. Συνεπώς, στο πεδίο εφαρμογής των ανωτέρω διατάξεων περί των ποσοστιαίων μειώσεων των αποδοχών εμπίπτει, κατά το γράμμα των διατάξεων αυτών αλλά και ενόψει του σκοπού τους, και το προβλεπόμενο στο άρθρο 155 του ν. 3566/2007 επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής. Τούτο δε, διότι το εν λόγω επίδομα, παρά τον αποζημιωτικό του χαρακτήρα, βαρύνει, πάντως, και αυτό τον κρατικό προϋπολογισμό, καταβαλλόμενο ως πρόσθετη παροχή για την υπηρεσία του ευρισκόμενου στην αλλοδαπή υπαλλήλου (βλ. ΣτΕ 1840/2013 Ολομ., 4203/2015 επτ., 391/2016) και, επιπλέον, δεν περιλαμβάνεται στα ρητώς εξαιρούμενα από το πεδίο εφαρμογής των ανωτέρω διατάξεων επιδόματα. Κατά την έννοια, δηλαδή, των διατάξεων αυτών, ενόψει της αδιάστικτης διατύπωσης και του σκοπού τους, το ζήτημα της φύσης των καταβαλλόμενων επιδομάτων δεν είναι κρίσιμο για την υπαγωγή αυτών στη γενική ως άνω ρύθμιση περί μειώσεως των αποδοχών. Εξάλλου, και η προσαύξηση του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής λόγω τέκνων, η οποία δεν αποτελεί ξεχωριστό επίδομα αλλά αναγκαίο παρακολούθημα του βασικού επιδόματος αλλοδαπής, δεν εντάσσεται ούτε αυτή στην ειδικότερη έννοια της οικογενειακής παροχής, που ρητώς εξαιρείται από τις επίμαχες μειώσεις των νόμων 3833/2010 και 3845/2010. Η συναγόμενη βούληση του νομοθέτη να συμπεριλάβει και το επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής στις ρυθμίσεις των ως άνω νόμων περί ποσοστιαίας μειώσεως των εν γένει αποδοχών δεν έρχεται σε αντίθεση ούτε με τις διατάξεις των παραγράφων 5 και 6 του άρθρου 155 του Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών (ν. 3566/2007), με τις οποίες θεσπίζεται ειδική διοικητική διαδικασία καθορισμού και αναπροσαρμογής του προβλεπόμενου στο άρθρο αυτό επιδόματος αλλοδαπής (καθορισμός του επιδόματος με κοινή υπουργική απόφαση, λαμβανομένων υπόψη την πινάκων των Ηνωμένων Εθνών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το κόστος ζωής στις διάφορες χώρες, αναπροσαρμογή του επιδόματος με κοινή υπουργική απόφαση και μετά από γνώμη ειδικής επιτροπής, σε περίπτωση ουσιώδους μεταβολής της ισοτιμίας ή της αγοραστικής αξίας του συναλλάγματος). Τούτο δε, διότι, ακριβώς, το θεσπισθέν με τις προπαρατεθείσες διατάξεις των νόμων 3833 και 3845/2010 μέτρο των ποσοστιαίων μειώσεων των εν γένει αποδοχών των λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου είναι γενικό και δεν αποκλείει την παράλληλη εφαρμογή ειδικών νομοθετικών ρυθμίσεων, όπως οι προαναφερόμενες περί των προϋποθέσεων και της διαδικασίας διαμόρφωσης και μεταβολής του ύψους του επιδόματος αλλοδαπής. Τέλος, ναι μεν ο ίδιος ως άνω ν. 3833/2010 προέβλεψε, στην παράγραφο 13 του άρθρου 9, με τον τίτλο «Δαπάνες μετακινήσεων», περιπτώσεις καταβολής μειωμένων ποσοστών επιδόματος αλλοδαπής, με τις ρυθμίσεις, όμως, αυτές τροποποιήθηκαν οι διατάξεις του άρθρου 17 του ν. 2685/1999 (Α΄ 35) περί δαπανών μετακινήσεως των μεταβαινόντων στο εξωτερικό υπαλλήλων, όπως ίσχυαν, κατά το μέρος που αναφέρονται αυτές στην καταβολή επιδόματος αλλοδαπής, όχι στους διπλωματικούς υπαλλήλους του Υπουργείου Εξωτερικών, αλλά στους μετακινούμενους στην αλλοδαπή πολιτικούς και στρατιωτικούς υπαλλήλους, με εντολή του Δημοσίου, για εκτέλεση υπηρεσίας ή με ειδική αποστολή ή για εκπαίδευση, επί χρονικό διάστημα άνω των τριάντα (30) ημερών. Συνεπώς, ούτε και από την ειδική αυτή μέριμνα του νομοθέτη να ρυθμίσει σχετικώς, με τις ειδικότερες διατάξεις του άρθρου 9 παρ. 13 του ν. 3833/2010, τα της καταβολής επιδόματος αλλοδαπής στους μετακινούμενους στο εξωτερικό ως άνω υπαλλήλους, επηρεάζονται οι επίμαχες διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 2 του ν. 3833/2010 και τρίτου παρ. 1 του ν. 3845/2010, καθό μέρος αφορούν, κατά την έννοια τους, και την περικοπή, κατά τ’ ανωτέρω, του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής των διπλωματικών υπαλλήλων. [Αντίθετη μειοψηφία μίας Συμβούλου].
- Με τους νόμους 3833 και 3845/2010 ελήφθη το μέτρο της περικοπής των εν γένει αποδοχών και επιδομάτων των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, μεταξύ των οποίων και του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής, στο πλαίσιο ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προώθησης διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο αποσκοπούσε στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν εξαιρετικά σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και αποτελούν και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών μελών της Ευρωζώνης (ΣτΕ Ολομ. 668/2012 σκ. 35, 1283/2012 σκ. 31). Μάλιστα, ειδικώς η κατά το ν. 3845/2010 περαιτέρω περικοπή αποδοχών, μεταξύ των οποίων και του επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής, κρίθηκε αναγκαία λόγω της ανεπάρκειας των προγενεστέρως θεσπισθέντων με το ν. 3833/2010 μέτρων. Το μέτρο δε αυτό των περικοπών, συνέβαλλε λόγω της φύσεως του, αμέσως στην περιστολή των δημοσίων δαπανών. Άλλωστε, ειδικώς υπό συνθήκες παρατεταμένης οικονομικής κρίσης, και δεδομένου ότι η βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών είναι προς όφελος του συνόλου των πολιτών, ο κοινός νομοθέτης δύναται να θεσπίσει μέτρα περιστολής των δημοσίων δαπανών, συνεπαγόμενα σοβαρή, κατά το μάλλον ή ήττον, οικονομική επιβάρυνση όλων των κατηγοριών εργαζομένων, με όριο, βεβαίως, τις συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας, της ισότητας στην κατανομή των δημοσίων βαρών και του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας. Τούτο δε ενόψει και της καθιερωμένης στο άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος αξίωσης του Κράτους να εκπληρώνουν όλοι οι πολίτες το χρέος της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης. Ενόψει αυτών, με τα δεδομένα που, κατά τον νομοθέτη, συνέτρεχαν κατά τον χρόνο θεσπίσεως των επίμαχων περιοριστικών μέτρων, τα μέτρα αυτά, των ποσοστιαίων περικοπών του καταβαλλόμενου στους διπλωματικούς υπαλλήλους επιδόματος υπηρεσίας αλλοδαπής, δεν παρίστανται, καταρχήν, απρόσφορα, και μάλιστα προδήλως, για την επίτευξη των επιδιωχθέντων με αυτά σκοπών, ούτε, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, μπορεί να θεωρηθούν μη αναγκαία προς τούτο· λαμβανομένου, επιπλέον, υπόψη ότι, ως εκ του συγκεκριμένου ύψους των επιβληθεισών μειώσεων για το ένδικο έτος 2010 (κατά ποσοστά, διαδοχικώς, 12% και 8%), δεν μπορεί να συναχθεί ότι οι μειώσεις αυτές οδηγούσαν, άνευ ετέρου, σε αδυναμία κάλυψης των δαπανών στις οποίες υποβάλλονταν οι υπηρετούντες στην αλλοδαπή. Άλλωστε, το εν λόγω επίδομα αλλοδαπής καταβάλλεται όχι για την κάλυψη συγκεκριμένων, ήδη καταβληθεισών ισόποσων δαπανών βάσει προσκομισθέντων σχετικώς αποδεικτικών στοιχείων, αλλά προς αντιστάθμιση δαπανών στις οποίες, κατ’ εκτίμηση, υποβάλλονται οι δικαιούχοι του επιδόματος αυτού, εξαιτίας της υπηρεσίας που τους έχει ανατεθεί. Κατόπιν αυτών, άλλωστε, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι δεν προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες των νόμων 3833 και 3845/2010 ότι οι συγκεκριμένες μειώσεις, ειδικώς του έχοντος χαρακτήρα αποζημιώσεως για την κάλυψη πραγματικών δαπανών επιδόματος αλλοδαπής στοιχούσαν σε επελθούσα, τυχόν, ανάλογη μεταβολή των βιοτικών συνθηκών των δικαιούχων του επιδόματος υπαλλήλων ή σε μείωση του κόστους ζωής τους. Επομένως, υφίσταται, καταρχήν, η απαιτούμενη ισορροπία ανάμεσα στις απαιτήσεις του, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, συντρέχοντος εν προκειμένω γενικού συμφέροντος και στην ανάγκη προστασίας των περιουσιακών δικαιωμάτων των διπλωματικών υπαλλήλων και, συνεπώς, οι επίδικες ρυθμίσεις, καθό μέρος αφορούν το επίδομα υπηρεσίας αλλοδαπής, δεν αντίκεινται ούτε στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α., ούτε στη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας.
- Με τις ανωτέρω σκέψεις απορρίφθηκε ο λόγος αναιρέσεως περί αντιθέσεως των επίδικων ως άνω ρυθμίσεων στο άρθρο 1 του Π.Π.Π. της Ε.Σ.Δ.Α. και στην αρχή της αναλογικότητας, ως και ο λόγος περί αντιθέσεως τους στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, διότι το συνταγματικό δικαίωμα στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας δεν εμπεριέχει αξίωση του δημοσίου λειτουργού ή υπαλλήλου για λήψη, εις το διηνεκές, αποδοχών και εν γένει υπηρεσιακών παροχών ορισμένου ύψους και δεν αποκλείει, καταρχήν, τη διαφοροποίηση αυτών ανάλογα με τις συντρέχουσες εκάστοτε συνθήκες. Τέλος, απορρίφθηκαν οι λόγοι περί αντιθέσεως των επίδικων ρυθμίσεων στο άρθρο 22 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος, διότι φορείς του κατ’ άρ. 22 παρ. 1 δικαιώματος εργασίας δεν είναι οι μόνιμοι δημόσιοι υπάλληλοι και λειτουργοί εν όψει της ειδικής νομικής σχέσης που τους συνδέει με το Κράτος και των κανόνων που διέπουν τη σχέση αυτή, στη δε προβλεπόμενη στις διατάξεις του άρ. 155 (παρ. 5 και 6) Κώδικα Οργανισμού του Υπουργείου Εξωτερικών ειδική διοικητική διαδικασία δεν προβλέπεται δυνατότητα παρεμβολής συλλογικών συμβάσεων διπλωματικών υπαλλήλων μετά από συλλογικές διαπραγματεύσεις.