Απόρριψη αίτησης πρώην δημοτικού υπαλλήλου για κανονισμό σ’ αυτόν σύνταξης, με την αιτιολογία ότι το σύνολο της υπηρεσίας του στο Δήμο δεν δύναται να αναγνωρισθεί ως συντάξιμη, εξ αιτίας της ανάκλησης της πράξης διορισμού του λόγω κατάθεσης από αυτόν πλαστών δικαιολογητικών. Η στέρηση της σύνταξης από υπάλληλο, του οποίου ο διορισμός ανακλήθηκε μετά πάροδο μακρότατου χρόνου, ανεξαρτήτως της τυχόν υπαιτιότητάς του κατά την πρόκληση ή υποβοήθηση του παράνομου διορισμού, αντίκειται στα άρθρα 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος και στις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της αναλογικότητας. Οφείλει δε η Διοίκηση να εξετάσει εάν, με βάση το χρόνο υπηρεσίας του εκκαλούντος, αυτός συμπληρώνει τις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης και, σε καταφατική περίπτωση, να του κανονίσει τη σύνταξη που θα δικαιούταν, εάν δεν είχε χωρήσει η ανάκληση του διορισμού του. Τούτο δε, για λόγους αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, ώστε να επιλυθεί οριστικά η αχθείσα ενώπιον του παρόντος Τμήματος συνταξιοδοτική διαφορά και ανεξαρτήτως της υποχρέωσης συμμόρφωσης που πηγάζει για τα συνταξιοδοτικά όργανα από σχετική επί της ανακλήσεως του διορισμού απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.
Ελεγκτικό Συνέδριο 945/2020
ΤΜΗΜΑ ΙΙ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 16 Μαΐου 2019, με την ακόλουθη σύνθεση: Κωνσταντίνος Κωστόπουλος, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Τμήματος, Βασιλική Σοφιανού και Αργυρώ Μαυρομμάτη, Σύμβουλοι, Ιωάννης Καλακίκος και Αικατερίνη Σπηλιοπούλου (εισηγήτρια), Πάρεδροι (με συμβουλευτική ψήφο).
Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας: Παραστάθηκε ο Επιτροπεύων Πάρεδρος της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Δημήτριος Κοκκοτσής, που αναπληρώνει νόμιμα την κωλυόμενη Γενική Επίτροπο της Επικρατείας.
Γραμματέας: Γεωργία Φραγκοπανάγου, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Για να δικάσει την από 14.2.2017 (Α.Β.Δ. 502/14.2.2017) έφεση του …, του …, κατοίκου … Αττικής (οδός …, Τ.Κ. …), ο οποίος παραστάθηκε δια του πληρεξουσίου δικηγόρου του Διονυσίου Ρίζου (Α.Μ. Δ.Σ.Α. 31863),
κατά του Ελληνικού Δημοσίου, που εκπροσωπείται νομίμως από τον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος παραστάθηκε διά του Παρέδρου του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους Παναγιώτη Λαμπρόπουλου και
κατά α) της …/2015/17.10.2016 πράξης της Διευθύντριας της Διεύθυνσης Κανονισμού και Εντολής Πληρωμής Συντάξεων Υπαλλήλων Ο.Τ.Α., Ν.Π.Δ.Δ. και Ειδικών Κατηγοριών του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα του εκκαλούντος για τον κανονισμό σ’ αυτόν σύνταξης από το Δημόσιο, και β) κάθε άλλης συναφούς πράξης ή παράλειψης της Διοίκησης.
Το ν.π.δ.δ. με την επωνυμία «Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης» (Ε.Φ.Κ.Α.), που εδρεύει στην Αθήνα και εκπροσωπείται νόμιμα από το Διοικητή του, παραστάθηκε δια του Παρέδρου του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους Παναγιώτη Λαμπρόπουλου.
Κατά τη συζήτηση που ακολούθησε, το Δικαστήριο άκουσε:
Τον πληρεξούσιο δικηγόρο του εκκαλούντος, ο οποίος ζήτησε την παραδοχή της έφεσης.
Τον εκπρόσωπο του Ελληνικού Δημοσίου και του Ε.Φ.Κ.Α., που ζήτησε την απόρριψή της. Και
Τον Επιτροπεύοντα Πάρεδρο της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, ο οποίος πρότεινε τη μερική παραδοχή της έφεσης.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση, το Δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη.
Αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε σύμφωνα με το νόμο
Αποφάσισε τα εξής:
Ι. Α. Με την υπό κρίση έφεση, για την οποία καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (βλ. το 3114792, Σειράς Α΄, ειδικό έντυπο γραμμάτιο του Δημοσίου), όπως οι λόγοι αυτής αναπτύσσονται με το παραδεκτώς υποβληθέν στις 21.5.2019 υπόμνημα, ζητείται η ακύρωση της …/2015/17.10.2016 πράξης της Διευθύντριας της Διεύθυνσης Κανονισμού και Εντολής Πληρωμής Συντάξεων Υπαλλήλων Ο.Τ.Α., Ν.Π.Δ.Δ. και Ειδικών Κατηγοριών του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (Γ.Λ.Κ), με την οποία απορρίφθηκε αίτημα του εκκαλούντος για τον κανονισμό σύνταξης από το Δημόσιο, με την αιτιολογία ότι ο χρόνος υπηρεσίας του ως υπαλλήλου στο Δήμο … από 26.2.1998 έως 29.12.2014 δεν λογίζεται χρόνος πραγματικής δημόσιας υπηρεσίας και, επομένως, συντάξιμος, καθόσον με την …/2.4.2015 απόφαση του Δημάρχου …, που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ …/Γ΄/16.7.2015, ανακλήθηκε αναδρομικά ο διορισμός του λόγω έλλειψης τυπικού προσόντος και, ειδικότερα, λόγω υποβολής μη γνήσιου τίτλου σπουδών.
Β. Η έφεση αυτή παραδεκτώς στρέφεται, κατ’ άρθρο 48 του π.δ/τος 1225/1981 (Α΄ 304) κατά του Ελληνικού Δημοσίου, που συνιστά πάντοτε διάδικο στις ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου δίκες (άρθρο 8 παρ. 1 του ίδιου π.δ/τος), διότι η έφεση αυτή βάλλει κατά πράξης οργάνου του Ελληνικού Δημοσίου, εκδοθείσας κατά τη διαδικασία κανονισμού σύνταξης του άρθρου 66 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα (π.δ.166/2000, Α΄ 153 και ήδη π.δ. 169/2007, Α΄ 210), στο πλαίσιο του συνταγματικώς κατοχυρωμένου ειδικού συστήματος επαγγελματικής ασφάλισης των δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών, του οποίου κατ’ αρχήν υπόχρεο φορέα και σε κάθε περίπτωση εγγυητή, κατά το Σύνταγμα, συνιστά το Ελληνικό Δημόσιο, ως εργοδότης (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 1277, 32/2018, 244/2017). Περαιτέρω, στην παρούσα δίκη παραδεκτώς παρέστη, κατά τα άρθρα 8 και 48 του π.δ/τος 1225/1981 και ο συσταθείς με το άρθρο 51 του ν. 4387/2016 (Α΄ 85) «Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης» (Ε.Φ.Κ.Α.), καθόσον σύμφωνα με την εκδοθείσα κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 100 παρ. 1 του ως άνω νόμου ΚΥΑ 2915/783/17.1.2018 (Β΄ 55), από 1.5.2018 έχουν μεταφερθεί σ’ αυτόν οι αρμοδιότητες της Γενικής Διεύθυνσης Χορήγησης Συντάξεων Δημοσίου Τομέα της Γενικής Γραμματείας Δημοσιονομικής Πολιτικής του Υπουργείου Οικονομικών, μεταξύ των οποίων και η αρμοδιότητα κανονισμού σύνταξης πολιτικών συνταξιούχων. Ειδικότερα, ο Ε.Φ.Κ..Α νομίμως παρέστη κατά τη συζήτηση της υπόθεσης, που έλαβε χώρα στις 16.5.2019, καθόσον, αν και δεν συνεχίζει τις σχετικές δίκες κατά του Ελληνικού Δημοσίου, αφού δεν συνιστά οιονεί καθολικό διάδοχο αυτού, όπως συμβαίνει με τους λοιπούς φορείς, τομείς, κλάδους και λογαριασμούς που συγχωνεύθηκαν σ’ αυτόν και απώλεσαν τη νομική τους προσωπικότητα (βλ. άρθρα 70 παρ. 1 και 9 και 53 του ν. 4387/2016 και ΣτΕ 1965, 1835, 1383, 442/2018) ή που απορροφήθηκαν μερικώς από τον Ε.Φ.Κ.Α., με τη μεταφορά σ’ αυτόν των κοινωνικοασφαλιστικών τους αρμοδιοτήτων (βλ. σχετικώς για τον ΟΓΑ, ΣτΕ 1839, 1670, 29/2018, 3326, 2128, 744/2017 και για το ΝΑΤ, ΣτΕ 1067/2018), πάντως, από την 1η.5.2018 έχει αναδεχθεί το βάρος κανονισμού των συντάξεων των συνταξιούχων του Δημοσίου, στο πλαίσιο του συστήματος επαγγελματικής ασφάλισης, καθ’ υποκατάσταση του Ελληνικού Δημοσίου (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 1277, 32/2018, 244/2017). Ενόψει δε του δικαιώματος πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, κατά τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 484/2018, 244/2017, αποφ. ΕΔΔΑ της 19.3.1997 «Hornsby κατά Ελλάδος», της 14.12.1999 «Αντωνακόπουλος και Βορτσελά κατά Ελλάδος», της 25.3.1999 «Ιατρίδης κατά Ελλάδος», της 8.4.2004 «Assanidze κατά Γεωργίας», και της 11.12.2003 «Καραχάλιος κατά Ελλάδος», της 22.12.2005 «Ιερά Μονή Προφήτου Ηλίου Θήρας κατά Ελλάδος», της 10.5.2007 «Πανταλέων κατά Ελλάδος», της 21.6.2007 «Γεωργούλης κλπ. κατά Ελλάδος, της 28.10.2010 «Βλαστός κατά Ελλάδος»), οι συνέπειες της εκδοθησόμενης στο πλαίσιο της παρούσας δίκης απόφασης (εκτελεστότητα, δεδικασμένο και υποχρέωση συμμόρφωσης) εκτείνονται και σ’ αυτόν. Τούτο δε, ανεξαρτήτως της συνταγματικότητας της υπαγωγής των δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών στον εν λόγω ενιαίο φορέα, ως φορέα κοινωνικής ασφάλισης, με ενιαίους κανόνες επιβολής εισφορών και χορήγησης ασφαλιστικών παροχών με τους κοινούς ασφαλισμένους κατ’ άρθρο 1 του ν. 4387/2016 (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 1277, 32/2018, 244/2017, Πρακτ. Ολομ. 1ης Ειδικής Συν/σης της 20.4.2016, απόφ. Ειδ.Δικ. άρθρου 88 του Συντάγματος 1-4/2018), ζήτημα που δεν αποτελεί ουσιαστικό αντικείμενο της επίδικης υπόθεσης, ούτε δύνανται να επιλυθεί στο στάδιο εξέτασης του παραδεκτού της παράστασης του ΕΦΚΑ στην παρούσα δίκη.
Γ. Ως εκ τούτου, η έφεση αυτή, κατά το μέρος που στρέφεται κατά της ως άνω πράξης, έχει ασκηθεί παραδεκτώς, είναι δε περαιτέρω εξεταστέα κατά τη νομική και ουσιαστική της βασιμότητα. Η ίδια, όμως, έφεση, κατά το μέρος που στρέφεται αορίστως και κατά κάθε άλλης συναφούς προς την πρώτη προσβαλλόμενη πράξης ή παράλειψης της Διοίκησης, είναι ανεπίδεκτη δικαστικής εκτίμησης και πρέπει κατά το μέρος αυτό να απορριφθεί ως απαράδεκτη (άρθρα 31 παρ. 1 δ΄ και 53 παρ. 1 και 2 του π.δ. 1225/1981).
II. Στο άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγματος ορίζεται ότι: «Ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική υποχρέωση της Πολιτείας». Με τη διάταξη αυτή, αναγνωρίζεται σε συνταγματικό επίπεδο, ως θεμελιώδης αρχή του δημοκρατικού πολιτεύματος, η αξία του ανθρώπου, η οποία επιβάλλει σε όλα τα όργανα της Πολιτείας όχι μόνο να σέβονται, αλλά και να προστατεύουν την αξία αυτή, απέχοντας, μεταξύ άλλων, από τη λήψη διοικητικών μέτρων ή την επιβολή κυρώσεων που, ενόψει των περιστάσεων, θίγουν τη φυσική, ψυχική και κοινωνική υπόσταση του ανθρώπου και, ως εκ τούτου, προσβάλλουν τον πυρήνα της προσωπικότητάς του (βλ. ΑΠ Ολομ. 40/1998 – πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 250/2008 και, κατ’ αναλογία, απόφαση Γερμανικού Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου της 17.8.1956, BVerfGE 5, 85). Περαιτέρω, από την ανωτέρω διάταξη, σε συνδυασμό με εκείνη του άρθρου 25 παρ. 1 εδάφιο πρώτο του Συντάγματος, σύμφωνα με την οποία «τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους …», απορρέουν, μεταξύ άλλων, οι αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας και της προβλεψιμότητας (βλ. Ελ..Συν. Ολομ. 244/2017, ΣτΕ Ολομ. 2649 και 1738/2017 – πρβλ. ΑΕΔ 14/2013, ΣτΕ 2034/2011 Ολομ., 4731/2014, 640/2015 κ.ά., ΔΕΕ απόφαση της 18.11.2008, C-158/07 Jacqueline Förster κατά Hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, σκ. 67), οι οποίες επιβάλλουν, ιδίως, τη σαφήνεια και την προβλέψιμη εφαρμογή των διοικητικών μέτρων και κυρώσεων (πρβλ. ΣτΕ 2811/2012 7μ., 144, 1976/2015), απαιτείται δε να τηρούνται με ιδιαίτερη αυστηρότητα, όταν πρόκειται για διοικητικά μέτρα ή κυρώσεις που συνεπάγονται σοβαρές επιπτώσεις στην κατάσταση του διοικουμένου. Οι ίδιες αρχές επιτάσσουν η κατάσταση του διοικουμένου να μην τίθεται επ’ αόριστον εν αμφιβόλω, ακόμη και όταν έχει προηγηθεί εκ μέρους του παραβίαση κανόνα δικαίου, στο βαθμό που η μετά πάροδο μακρού χρόνου επιβολή τους δύναται να επιφέρει βαρύτατες συνέπειες στην προσωπική και οικονομική κατάσταση του διοικουμένου (πρβλ. απόφαση Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 5.3.2013 – 1BvR 2457/08), διαταράσσοντας τη δίκαιη ισορροπία μεταξύ του σκοπού δημοσίου συμφέροντος που υπηρετείται με την επιβολή του διοικητικού μέτρου ή της κύρωσης και της προστασίας της αξιοπρέπειας και των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου (βλ. ΣτΕ Ολομ. 3316/2014, 1976/2015, ΕΔΔΑ αποφάσεις της 25.7.2013 Κhodorkovskiy & Lebedev κατά Ρωσίας, σκ. 779, και της 21.3.2006, Valico κατά Ιταλίας, ΣτΕ 3316/2014, 4642/2012 και ΔΕΕ αποφάσεις της 2.6.2016, C-81/15 Καπνοβιομηχανία Καρέλια ΑΕ κατά Υπουργού Οικονομικών, σκ. 45, της 11.6.2015, C- 98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft, σκ. 77, της 5.5.2011, C-201&202/10 Ze Fu Fleischhandel GmbH & Vion Trading GmbH κατά Hauptzollamt Hamburg-Jonas, σκ. 32, αποφάσεις Ανωτάτου Δικαστηρίου των Ηνωμένων Πολιτειών της 21.6.2012 Federal Communications Commission (FCC) v. Fox Television Stations Inc, της 7.7.1986 Bethel School No 403 v. Fraser, απόφαση Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου της 20.7.2012, 2012-266 QPC). Τούτο, ενόψει και της απορρέουσας από την αρχή του κράτους δικαίου – προβλεπόμενης πλέον και ρητώς στο άρθρο 25 παρ.1 εδάφιο τέταρτο του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρησή του με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων – αρχής της αναλογικότητας, σύμφωνα με την οποία, όταν θεσπίζονται ή επιβάλλονται δυσμενή μέτρα ή κυρώσεις σε βάρος των διοικουμένων, απαιτείται να λαμβάνονται υπόψη κριτήρια αντικειμενικά που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και τα θεσπιζόμενα ή καθ’ οιονδήποτε τρόπο επιβαλλόμενα επαχθή μέτρα ή κυρώσεις να είναι μόνο τα αναγκαία για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να τελούν σε άμεση συνάφεια όχι μόνο προς αυτόν τούτον τον επιδιωκόμενο σκοπό, αλλά και προς το αντικείμενο της ρύθμισης ή του επιβαλλόμενου μέτρου. Όλα δε τα μέσα άσκησης της κρατικής εξουσίας, ο νόμος, η δικαστική απόφαση και η διοικητική πράξη, απαιτείται να πληρούν τα κριτήρια της εν λόγω αρχής, να είναι, δηλαδή, α) πρόσφορα και κατάλληλα για την πραγμάτωση του επιδιωκόμενου σκοπού, β) αναγκαία, υπό την έννοια ότι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου δημοσίου σκοπού δεν είναι δυνατή η επιλογή άλλου εξίσου αποτελεσματικού, αλλά λιγότερου επαχθούς μέτρου και γ) αναλογικά, ώστε η αναμενόμενη ωφέλεια να μην υπολείπεται της προκαλούμενης από αυτά βλάβης. Σε αντίθετη περίπτωση, εάν το επιβαλλόμενο μέτρο ή η κύρωση, από τη φύση τους, αλλά και σε συνάρτηση με το χρόνο που επιβάλλονται, είναι τέτοιας έντασης και διάρκειας που υπερακοντίζουν καταδήλως τον επιδιωκόμενο σκοπό, συνεπαγόμενα μειονεκτήματα που είναι δυσανάλογα προς τα πλεονεκτήματα που απορρέουν από την εξυπηρέτηση του δημοσίου σκοπού, αντίκεινται στην ως άνω συνταγματική αρχή και η διάταξη που τα προβλέπει ή η διοικητική πράξη που τα επιβάλλει είναι, ως εκ τούτου, ανίσχυρες (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 1196/2009, 2712/2008, 2437/2007, 2287/2005, 1492/2002, ΣτΕ Ολομ. 229, 228/2014, ΑΠ Ολομ. 5/2013).
III. Από τις διατάξεις των παρ. 1 και 6 του άρθρου 103 του Συντάγματος συνάγεται ότι το Δημόσιο, οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.) στελεχώνονται από τακτικούς, μόνιμους υπαλλήλους (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. Πρακτ. 6η Γεν. Συν./16.2.2011, 15η Γεν. Συν./6.10.2010, ΣτΕ 1849/2008 Ολομ., 1722/1983 Ολομ., 2686/2005, ΣτΕ Πρακτ. Επεξ. 103/2013), που συνδέονται με τον οικείο φορέα με υπαλληλικό δεσμό δημοσίου δικαίου και καταλαμβάνουν, κατά την παρ. 4 του ιδίου άρθρου, νομοθετημένες οργανικές θέσεις, απολαμβάνοντας την εγγύηση της μονιμότητας (βλ. ΣτΕ 2639/2008 7μ., 1754/2008 7μ.). Οι προαναφερόμενοι υπάλληλοι περιβάλλονται και με πρόσθετες εγγυήσεις που αφορούν στη μετάθεση, στον υποβιβασμό και στην απόλυσή τους πριν από τη συμπλήρωση του ορίου ηλικίας – μεταβολές για τις οποίες απαιτείται, κατά περίπτωση, γνωμοδότηση ή απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, αποτελούμενου τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μόνιμους υπαλλήλους, προς διασφάλιση της ανεξαρτησίας και της αμεροληψίας του (ΣτΕ Ολομ. 3354/2013, 3705/2008) – καθώς και στη δικαστική τους προστασία, με την πρόβλεψη προσφυγής ουσίας κατά των αποφάσεων του εν λόγω συμβουλίου (βλ. ΣτΕ 3705/2008 Ολομ., 98/2004). Επιπροσθέτως δε, ο διορισμός, όπως και η εν γένει σταδιοδρομία των υπαλλήλων αυτών, διέπονται από τις αρχές της αντικειμενικότητας, της αξιοκρατίας και της διαφάνειας, οι οποίες συνάγονται κατ’ αρχήν από τις γενικότερες διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 103 του Συντάγματος και αποτελούν ειδικότερη έκφανση της συνταγματικής αρχής της ισότητας και του δικαιώματος ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας και συμμετοχής στην οικονομική ζωή της χώρας (άρθρα 4 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος – βλ. Α.Ε.Δ. 30/1985, ΣτΕ Ολομ. 1120 – 1124/2016, 527/2015, 3593-3595/2008). Οι ως άνω αρχές, οι οποίες υπαγορεύουν ότι τόσο η πρόσβαση σε δημόσια αξιώματα και θέσεις, όσο και η εξέλιξη στις θέσεις αυτές πρέπει να γίνονται με αντικειμενικά και διαφανή κριτήρια που να συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων για την κατάληψή τους (βλ. ΣτΕ 2396/2004 Ολομ., 2096/2000, 5094, 3675/1996 και, συγκριτικώς, απόφαση Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου της 3.7.1986 Νο 86-209 DC), απέρρεαν ήδη από το Σύνταγμα του 1975, όπως αυτό ίσχυε μετά την αναθεώρησή του με το από 6.3.1986 Ψήφισμα της ΣΤ΄ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων, επιβεβαιώθηκαν δε και ρητώς με την παρ. 7 του ίδιου άρθρου, που προστέθηκε με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων και με την οποία επιβλήθηκαν στον κοινό νομοθέτη και στη Διοίκηση αυστηροί όροι, όσον αφορά την επιλογή των υπαλλήλων για την κάλυψη των λειτουργικών αναγκών του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α και των ν.π.δ.δ., με σκοπό τη μέγιστη δυνατή διασφάλιση των συνταγματικών αρχών της διαφάνειας, της ισότητας ενώπιον του νόμου και της αξιοκρατίας (βλ. ΣτΕ Πρακτ. Επεξ. Ολομ. 96/2008). Όλες οι ανωτέρω θεσμικές εγγυήσεις, με τις οποίες περιβάλλει το Σύνταγμα τους εν λόγω υπαλλήλους, καταδεικνύουν το ιδιαίτερο καθεστώς που επιφυλάσσεται σε αυτούς, έναντι των υπολοίπων κατηγοριών του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης, το οποίο, κατά τα προβλεπόμενα στις παρ. 2, 3 και 8 του άρθρου 103 του Συντάγματος (βλ. στο πνεύμα αυτό Πρακτ. Επεξ. ΣτΕ 20/1986, 963, 249/1985, 861, 581/1984), συνδέεται με το Δημόσιο, τους Ο.Τ.Α. ή τα ν.π.δ.δ. με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου ή ορισμένου χρόνου, σχέση, δηλαδή, με προεχόντως συμβατικό χαρακτήρα, που αντιδιαστέλλεται από την ειδική λειτουργική σχέση που συνδέει τη Διοίκηση με τους μόνιμους υπαλλήλους της (βλ. ΣτΕ 773/2017, 2209/1977, 99/1930). Η ειδική αυτή σχέση, στην οποία τελούν οι δημόσιοι υπάλληλοι και οι υπάλληλοι των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ., συνίσταται στην κατ’ αρχήν υπεροχή του δημοσίου συμφέροντος, έναντι του ιδιαίτερου προσωπικού συμφέροντος των υπαλλήλων, με στόχο τη διασφάλιση της ορθολογικής, αποτελεσματικής και αδιάλειπτης λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, καθώς και της άσκησης των κρατικών λειτουργιών, περιλαμβανομένης της παροχής υπηρεσιών στους πολίτες (βλ. ΣτΕ Ολομ. 1513/2014, 3354/2013), από όργανα που διαθέτουν τα κατά νόμο απαιτούμενα για την άσκηση των λειτουργιών αυτών και την παροχή των υπηρεσιών προσόντα (βλ. συγκριτικώς απόφαση Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας της 18.6.2014, Νο 374370). Στο πλαίσιο αυτό, οι τακτικοί υπάλληλοι του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. απολαμβάνουν των συνταγματικώς κατοχυρωμένων ατομικών δικαιωμάτων, εξαιτίας, όμως, των αυξημένων υπηρεσιακών και εξωυπηρεσιακών υποχρεώσεων που συνεπάγεται η ειδική λειτουργική σχέση τους με τους δημόσιους φορείς, καθίστανται συνταγματικώς επιτρεπτοί, πέραν των γενικών περιορισμών, και ορισμένοι ειδικοί περιορισμοί των ατομικών τους δικαιωμάτων, που δικαιολογούνται από τη φύση της ως άνω σχέσης (βλ. ΣτΕ 1269/2016, 2443/2014, 1895/2014, 780 – 783/2014 7μ. για τη συνταγματική υποχρέωση ουδετερότητας των δημοσίων υπαλλήλων), ενόψει και της αρχής της συνέχειας της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, περιορισμοί που, πάντως, ελέγχονται με βάση την αρχή της αναλογικότητας (βλ. ΣτΕ 773/2017 – πρβλ. ΣτΕ 2192/2014 Ολομ., 1571/2010, 888/2008 7μ., 1680/2007, 1560/2005, 573/2005, 3356/2004, 251/2001, 1802/1986 κ.ά.). Εξάλλου, εγγενές στοιχείο της ειδικής λειτουργικής σχέσης των δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. με τους δημόσιους φορείς στους οποίους υπηρετούν συνιστά και το συνταγματικώς κατοχυρωμένο, κατ’ άρθρο 103 παρ. 4 εδάφιο δεύτερο του Συντάγματος, δημοσίου δικαίου δικαίωμά τους σε μισθό, που δεν συνιστά αντάλλαγμα για ορισμένη εργασία, όπως στην περίπτωση της ιδιωτικού δικαίου εργασιακής σχέσης, αλλά παροχή προσαρμοσμένη στο ιδιαίτερο καθεστώς τους, η οποία πρέπει να τους εξασφαλίζει αξιοπρεπείς συνθήκες διαβίωσης, ανάλογες της θέσης, των καθηκόντων, του χρόνου υπηρεσίας και της υπηρεσιακής τους εξέλιξης (βλ. ΣτΕ Ολομ. 890/1956, ΑΠ 768/1989 και, συγκριτικώς, αποφάσεις Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 27.9.2005, 2 BvR 1387/02 και της 5.5.2015, 2 BVL 17/09 για την απορρέουσα από το άρθρο 33 παρ. 5 του Θεμελιώδους Νόμου αρχή της ανάλογης προς το λειτούργημα διατροφής των δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών). Τέλος, ενόψει των αρχών της ισότητας, της αξιοκρατίας και της διαφάνειας κατά την πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις, ο νομοθέτης δύναται να θεσπίζει μέτρα και κυρώσεις σε βάρος των δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. οι οποίοι παραβιάζουν, μεταξύ άλλων, και τους όρους διορισμού τους, τα μέτρα, όμως, αυτά και οι κυρώσεις πρέπει να είναι, ως προς την φύση και την έντασή τους, προσαρμοσμένα στην ειδική λειτουργική σχέση που τους συνδέει με τους δημόσιους φορείς, κάθε δε επέμβαση στο status των υπαλλήλων αυτών, τόσο από τον νομοθέτη κατά τη θέσπιση των σχετικών μέτρων και κυρώσεων, όσο και από τη Διοίκηση κατά την εφαρμογή τους, που συνεπάγεται ανατροπή ή αφαίρεση της υπαλληλικής ιδιότητας, με σοβαρές ευθείες ή αντανακλαστικές επιπτώσεις στη προσωπική κατάσταση των υπαλλήλων, πέραν του ότι πρέπει να περιβάλλεται των εγγυήσεων της παρ. 4 του άρθρου 103 του Συντάγματος, όταν εμπίπτει στις περιπτώσεις που αυτή ρυθμίζει, απαιτείται επιπλέον, κατά τα εκτεθέντα στη σκέψη II, να είναι συναφής με τη φύση και τις εγγενείς ιδιαιτερότητες της υπηρεσιακής σχέσης και να συνάδει προς τις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της προβλεψιμότητας και της αναλογικότητας, τηρώντας δίκαιη ισορροπία μεταξύ του υπηρετούμενου δημοσίου σκοπού και της συνταγματικώς επιβεβλημένης προστασίας της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και των διακυβευόμενων ατομικών δικαιωμάτων.
IV. Στο πλαίσιο της ειδικής λειτουργικής σχέσης των δημοσίων υπαλλήλων με το Δημόσιο, τους Ο.Τ.Α. ή τα ν.π.δ.δ., ο συνταγματικός νομοθέτης έχει διαχρονικώς επιφυλάξει, για την κατηγορία αυτή, ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς (βλ. μεταξύ άλλων τη νομοθετική πράξη ΧΝΒ΄ του 1861, τα άρθρα 94, 114 και 49 εδάφιο τρίτο του Συντάγματος του 1927 και τα άρθρα 61, 87 επ., 98 εδάφιο τέταρτο και 101 του Συντάγματος του 1952). Συγκεκριμένα, το Σύνταγμα του 1975, όπως ισχύει και μετά τις ύστερες αναθεωρήσεις του, εκτός από τις προμνησθείσες ουσιαστικές ρυθμίσεις του άρθρου 103 του Συντάγματος για το ιδιαίτερο υπηρεσιακό και μισθολογικό καθεστώς που διέπει τους δημοσίους υπαλλήλους και τους τακτικούς υπαλλήλους των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ., περιέχει και ειδικές διαδικαστικές ρυθμίσεις για την προπαρασκευή των συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων (άρθρο 73 παρ. 2 και 3 του Συντάγματος), την απονομή των συντάξεων (άρθρο 80 του Συντάγματος), αλλά και τη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί των συνταξιοδοτικών διαφορών (άρθρο 98 παρ. 1 περιπτ. στ΄ του Συντάγματος). Το Σύνταγμα, επομένως, υποδέχεται ως ιδιαίτερο θεσμό το ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς των ως άνω υπαλλήλων, ως άμεση απόρροια του ιδιαίτερου υπηρεσιακού τους καθεστώτος (πρβλ. ΑΕΔ 16/1983, ΑΠ 701/2014, 968/2013), όπως συνάγεται δε από το σύνολο των διατάξεων των νομοθετημάτων που έχουν εκδοθεί σε εκτέλεση των ως άνω συνταγματικών ρυθμίσεων [βλ. α.ν. 1854/1951 «Περί απονομής των Πολιτικών και Στρατιωτικών Συντάξεων» (Α΄ 182) και ν. 3163/1955 «Περί συνταξιοδοτήσεως του προσωπικού του Ι.Κ.Α.» (Α΄ 71)], ως «σύνταξη» εν προκειμένω νοείται η ισόβια περιοδική παροχή που καταβάλλεται στο δημόσιο υπάλληλο, αντί μισθού και ως συνέχεια αυτού, μετά την αποχώρησή του από την ενεργό υπηρεσία, το κόστος της οποίας βαρύνει κατ’ αρχήν τον κρατικό προϋπολογισμό, ήτοι το Δημόσιο Ταμείο [βλ. τους διαχρονικώς ισχύοντες συνταξιοδοτικούς κώδικες, ειδικότερα, άρθρο 1 του β.δ. της 31ης Οκτωβρίου 1935, (Α΄ 505), άρθρο 1 του α.ν. 1854/1951, άρθρο 1 του π.δ. 1041/1979 (Α΄ 292), άρθρο 1 του π.δ. 166/2000 (Α΄ 153) και άρθρο 1 του π.δ. 169/2007 (Α΄ 210), καθώς και τις ΑΕΔ 28, 2/2004], αν και δεν αποκλείεται το βάρος αυτό να αναλάβει και ο προϋπολογισμός ν.π.δ.δ. (βλ. ν. 3163/1955, Ελ.Συν. Ολομ. 1510/1996). Υπό την έννοια αυτή και κατ’ αναλογία προς το δικαίωμα σε μισθό, το συνταξιοδοτικό δικαίωμα του τακτικού υπαλλήλου του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. ή των ν.π.δ.δ. συνιστά ωσαύτως συνταγματικώς κατοχυρωμένο δημοσίου δικαίου δικαίωμα, το οποίο επίσης διέπεται από ενιαίους κανόνες, προσαρμοσμένους στην ιδιομορφία της σχέσης που συνδέει τον εν λόγω υπάλληλο με την υπηρεσία, ώστε να εξασφαλίζονται στην κατηγορία αυτή συνταξιούχων αξιοπρεπείς συνθήκες διαβίωσης, ανάλογες της θέσης, των καθηκόντων, του χρόνου υπηρεσίας και της υπηρεσιακής τους εξέλιξης [βλ. άρθρα 10 και 41 του β.δ. της 31ης Οκτωβρίου 1935 και 9 και 34 των διαδοχικώς ισχυσάντων Συνταξιοδοτικών Κωδίκων του α.ν. 1854/1951, του ν.δ/τος 1041/1979, του π.δ. 166/2000 και του π.δ. 169/2007, που ίσχυε κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο, Ελ.Συν. Ολομ. 244/2017, Πρακτ. Ολομ. 1ης Ειδ. Συν/σης της 20.4.2016 και, συγκριτικώς, αποφάσεις Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 27.9.2005, 2 BvR 1387/02, της 5.5.2005, 2 BVL 17/09, άρθρο L1 του Γαλλικού Συνταξιοδοτικού Κώδικα (Loi 64-1339 1964-12-29) και αποφάσεις Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου της 28.5.2010, no 2010-QPC, Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας της 18.7.2006, no 274664]. Με τα προαναφερόμενα χαρακτηριστικά, το συνταξιοδοτικό καθεστώς των τακτικών υπαλλήλων του Δημοσίου, των Ο.Τ..Α και των ν.π.δ.δ. προσιδιάζει στα συστήματα επαγγελματικής ασφάλισης, που αφορούν σε ιδιαίτερες κατηγορίες εργαζομένων στους οποίους η συνταξιοδοτική παροχή καταβάλλεται λόγω της ειδικής σχέσης τους με τον εργοδότη, αποτελώντας όρο της απασχόλησής τους (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 244/2017, 4324/2014, 1571/2011, αποφάσεις ΔΕΕ της 26.3.2009, C-559/07 Επιτροπή κατά Ελλάδος, σκ. 31, 32, 42 και 52, της 1.4.2008, C-267/06 Tadao Maruko κατά Versorgungsanstalt der deutschen Bühne, αποφάσεις ΕΔΔΑ της 3.3.2011 Klein κατά Αυστρίας, σκ. 57, της 2.2.2010 Αizpurua Ortiz κ.λπ. κατά Ισπανίας, σκ. 38, της 22.10.2009 Αποστολάκης κατά Ελλάδος, σκ. 29 και 35, απόφαση της Επιτροπής Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων της 13.7.1988 Sture Stigson). Όσον αφορά δε την καταβολή κύριας σύνταξης, η οποία, για τους ως άνω υπαλλήλους, δεν συνιστά κάλυψη ασφαλιστικού κινδύνου, αλλά, κατά τα ανωτέρω, συνέχεια του μισθού του ενεργού υπηρεσιακού τους βίου, το καθεστώς αυτό υπερκαλύπτει τις θεσμικές εγγυήσεις του, κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, κοινωνικού δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση και των παροχών που καταβάλλονται, στο πλαίσιο του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος, λόγω της επέλευσης τέτοιου κινδύνου (γήρατος, αναπηρίας, θανάτου), ούτως ώστε να μην επιβάλλεται από το Σύνταγμα, σε επίπεδο κύριας ασφάλισης, η οργάνωση ή η ένταξη στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης της ειδικής αυτής κατηγορίας υπαλλήλων όπως, αντιθέτως, απαιτείται για τις λοιπές κατηγορίες εργαζομένων και εν γένει απασχολούμενων (βλ. για την κοινωνική ασφάλιση ως θεσμική εγγύηση και τις υποχρεώσεις που συνεπάγεται για το Κράτος ΑΕΔ 87/1997, Ελ.Συν. Ολομ. 244/2017, ΣτΕ Ολομ. 2287 – 2290/2015, 2202/2010, 3487/2008, 3096, 3101/2001, 5024/1987). Περαιτέρω, οι προϋποθέσεις για την αναγνώριση, την απονομή, τον περιορισμό και την απώλεια του συνταξιοδοτικού δικαιώματος των δημοσίων υπαλλήλων, των υπαλλήλων Ο.Τ.Α. και ν.π.δ.δ. προβλέπονται στο νόμο και οι όποιες επεμβάσεις στο ειδικό συνταξιοδοτικό τους καθεστώς πρέπει να είναι συναφείς προς τον υπηρετούμενο με αυτές δημόσιο σκοπό, σύμφωνες με τις αρχές της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (άρθρο 2 του Συντάγματος) και εντός των ορίων που διαγράφονται από τις αρχές του κοινωνικού κράτους δικαίου και της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος). Ως εκ της λειτουργικής δε συνέχειας της υπαλληλικής με την συνταξιοδοτική σχέση, όταν λαμβάνονται μέτρα ή κυρώσεις που οδηγούν στην εκ των υστέρων ανατροπή του ειδικού υπαλληλικού status τακτικών υπαλλήλων του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. και, κατ’ επέκταση, της συνταξιοδοτικής κατάστασής τους, απαιτείται τα μέτρα αυτά ή οι κυρώσεις, στο χρόνο που επιβάλλονται, να συνάδουν προς τις εν λόγω αρχές, συνεκτιμωμένου και του ότι όταν η ανατροπή της υπαλληλικής σχέσης χωρεί σε χρονικό σημείο κατά το οποίο έχει εξαντληθεί το μείζον μέρος ή το σύνολο του υπηρεσιακού βίου του υπαλλήλου, ο τελευταίος στερείται όχι μόνον της σύνταξης του ειδικού συνταξιοδοτικού καθεστώτος, αλλά και των σχετικών κοινωνικοασφαλιστικών παροχών, αφού για το χρονικό αυτό διάστημα της απασχόλησής του δεν μπορεί, όπως προεκτέθηκε, να υπαχθεί στο, κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Πολύ περισσότερο που, σε μία τέτοια περίπτωση, επαρκές αντίβαρο προς αποκατάσταση της δίκαιης ισορροπίας δεν θα μπορούσαν να αποτελέσουν οι έσχατες εγγυήσεις κοινωνικής προστασίας, που επιβάλλεται να διασφαλίζει το Κράτος, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 21 του Συντάγματος, υπό τη μορφή προνοιακών παροχών σε χρήμα ή σε είδος, σε συγκεκριμένες ευάλωτες ομάδες του πληθυσμού, ασχέτως της παροχής εργασίας (βλ. ΣτΕ 2287 – 2290/2015 Ολομ., 660/2016 και, συναφώς, άρθρα 11 παρ. 1 και 2 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα και 34 παρ. 3 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης). Και τούτο, ενόψει της κατ’ άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος αρχής της αναλογικής ισότητας, σύμφωνα με την οποία δεν επιτρέπεται η αυθαίρετη εξομοίωση διαφορετικών καταστάσεων ή η ενιαία μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό ουσιωδώς διαφορετικές συνθήκες (βλ. ΑΕΔ 1/2012, 3, 4/2007, Ελ.Συν. Ολομ. 2654/2013, 2340/2009, ΣτΕ Ολομ. 1286/2012, 2396/2004, 2180/2004, 1252 – 1253/2003), και με δεδομένο ότι εν προκειμένω η κατ’ αρχήν ένταξη και μακροχρόνια, μέχρις εξάντλησης των χρονικών ορίων του υπηρεσιακού βίου, υπαγωγή στο ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς διαφοροποιεί ουσιωδώς τη μορφή και το επίπεδο ασφαλιστικής κάλυψης που αναλογεί στον υπάλληλο, του οποίου το υπηρεσιακό και συνταξιοδοτικό status τελικώς ανατράπηκε, από τη μορφή και το επίπεδο κοινωνικής προστασίας που αντιστοιχεί σε πρόσωπα, τα οποία, ανεξαρτήτως της όποιας προηγούμενης απασχόλησής τους, χρήζουν της κρατικής μέριμνας για την κάλυψη των στοιχειωδών αναγκών τους (βλ. συγκριτικώς, απόφαση του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 9.2.2010, 1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09, Rn. 135).
V. Α. Ο Κώδικας Κατάστασης Προσωπικού Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που ίσχυε κατά το χρόνο διορισμού του εκκαλούντος (ν. 1188/1981, Α΄ 204), όριζε στο άρθρο 2 παρ. 1 ότι: «Εις τας διατάξεις του παρόντος κώδικος ο οποίος διαιρείται εις τέσσερα μέρη υπάγεται το πάσης φύσεως προσωπικόν των ΟΤΑ, ως κάτωθι: α) Εις τας διατάξεις του πρώτου μέρους υπάγεται το μόνιμον προσωπικόν των δήμων, …», στο άρθρο 13 ότι: «1. Τα κατά τα επόμενα άρθρα προσόντα δέον να έχη ο υποψήφιος και κατά τον χρόνον του διαγωνισμού ή επί επιλογής κατά την ημέραν της λήξεως της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων των υποψηφίων και κατά τον χρόνον του διορισμού. 2. …», στο άρθρο 22 ότι: «Ο διορισμός, εάν δεν ορίζεται άλλως υπό των διατάξεων του παρόντος κώδικος, ενεργείται δι’ αποφάσεως: α) του δημάρχου, προκειμένου περί δημοτικών υπαλλήλων…)», στο άρθρο 23 ότι: «Η πράξη διορισμού δημοσιεύεται σε περίληψη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, με επιμέλεια του Περιφερειακού Διευθυντή, πριν να κοινοποιηθεί στο διοριζόμενο…», στο άρθρο 24 ότι: «1. Ο διορισμός κοινοποιείται, εντός τριάκοντα ήμερων το βραδύτερον από της δημοσιεύσεώς του, διεγγράφου του κατά νόμον εκπροσωπούντος τον οικείον οργανισμόν, επιδιδόμενον εις τον διοριζόμενον ή εις την κατοικίαν αύτου επί αποδείξει…», στο άρθρο 25 ότι: «1. Η υπαλληλική σχέσις καταρτίζεται δια τον διορισμού και της αποδοχής αυτού, υπό του διοριζομένου. 2. Η αποδοχή δηλούται δια της ορκωμοσίας…», στο άρθρο 28 ότι: «1. Διορισμός γενόμενος κατά παράβασιν του νόμου ανακαλείται εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος μη δυναμένου, προκειμένου περί υπαλλήλου διορισθέντος κατόπιν διαγωνισμού, να υπερβή την διετίαν από της δημοσιεύσεώς του. Ανακαλείται όμως και μετά την παρέλευσιν της προθεσμίας ταύτης, εάν ο διορισθείς προεκάλεσεν ή υπεβοήθησε την παρανομίαν 2. Εαν ησκήθη πειθαρχική δίωξις κατά τας διατάξεις του άρθρου 170 δεν επιτρέπεται ή ανάκλησις του διορισμού δια τον αυτόν λόγον. 3. Ο διορισθείς, του οποίου ο διορισμός ανεκλήθη κατά την παρ. 1 υπέχει, δι ον χρόνον εξετέλεσε τα καθήκοντα του υπαλλήλου, τας ευθύνας τούτου, αι πράξεις δε αυτού είναι έγκυροι», στο άρθρο 164 ότι: «1. Πάσα δι` υπαιτίου πράξεως ή παραλείψεως παράβασις υπαλληλικού καθήκοντος, δυναμένη να καταλογισθή, αποτελεί πειθαρχικόν αδίκημα. 2. Το υπαλληλικόν καθήκον προσδιορίζεται τόσον εκ των υπό των κειμένων διατάξεων, εγκυκλίων, οδηγιών και διαταγών επιβαλλομένων εις τον υπάλληλον υποχρεώσεων, όσον και εκ της καθόλου εντός και εκτός της υπηρεσίας εκάστοτε τηρητέας εν γένει διαγωγής αυτού», στο άρθρο 165 παρ. 1 ότι: «Μεταξύ των πειθαρχικών αδικημάτων καταλέγονται ιδίως: α) …, β) η εκτός υπηρεσίας αναξία υπαλλήλου διαγωγή, γ) …», στο άρθρο 166 ότι: «1. Πειθαρχικαί ποιναί είναι: α) έγγραφος επίπληξις, β) πρόστιμον μέχρις αποδοχών τριών μηνών, γ) διακοπή του προς προαγωγήν δικαιώματος από ενός μέχρι πέντε ετών, δ) υποβιβασμός, ε) οριστική παύσις (…) 4. Την ποινήν της οριστικής παύσεως δύναται να επιβάλη ο πειθαρχικός δικαστής μόνον δια τα εξής αδικήματα: α) …, ε) χαρακτηριστικώς αναξιοπρεπή ή αναξίαν υπαλλήλου διαγωγήν εντός ή εκτός της υπηρεσίας…», στο άρθρο 167 ότι: «1. Τα πειθαρχικά αδικήματα παραγράφονται μετά από δύο έτη αφ` ης ημέρας διεπράχθησαν πλην αν πρόκειται περί των αδικημάτων της παραγρ. 4 του προηγουμένου άρθρου, τα οποία παραγράφονται μετά πενταετίαν. 2. Αι κατά του υπαλλήλου απευθυνόμεναι πράξεις προς δίωξιν του αδικήματος διακόπτουν την παραγραφήν, ο χρόνος όμως ταύτης δεν δύναται να υπερβή την τριετίαν εν συνόλω μέχρι της εκδόσεως της καταγνωστικής αποφάσεως, επί δε αδικημάτων της παραγρ. 4 του προηγουμένου άρθρου την επταετίαν. 3. Πειθαρχικόν αδίκημα, το οποίον αποτελεί και ποινικόν τοιούτον, δεν παραγράφεται προ της παρελεύσεως του προς παραγραφήν τούτου οριζομένου χρόνου. Επί τοιούτων αδικημάτων αι πράξεις της ποινικής διαδικασίας αποτελούν λόγον διακοπής της παραγραφής του πεθαρχικού αδικήματος…», και, τέλος, στο άρθρο 170 ότι: « (…) 2. Τιμωρείται πειθαρχικώς και δύναται να επισύρη και την ποινήν της οριστικής παύσεως ή παρά του υπαλλήλον χρήσις, προς επιτευξιν του διορισμού του, βίας, δόλου ή δωροδοκίας. Ο χρόνος της παραγραφής αρχίζει από του διορισμού».
B. Στο ίδιο πνεύμα με τις προαναφερόμενες ρυθμίσεις, ο νυν ισχύων Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 3584/2007, Α΄ 143) ορίζει, στο άρθρο 1, ότι: «Σκοπός του παρόντος Κώδικα είναι η καθιέρωση ενιαίων και ομοιόμορφων κανόνων που διέπουν την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση των υπαλλήλων των Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού, σύμφωνα ιδίως με τις αρχές της ισότητας, της αξιοκρατίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης και την ανάγκη διασφάλισης της μέγιστης δυνατής απόδοσης κατά την εργασία τους», στο άρθρο 3 ότι: «Στις διατάξεις του παρόντος Κώδικα υπάγεται το πάσης φύσεως προσωπικό των Ο.Τ.Α., ως κατωτέρω: 1. Στις διατάξεις του πρώτου μέρους υπάγεται το μόνιμο προσωπικό: α. των Δήμων, β. …» και στο άρθρο 27 ότι: «1. Η πράξη διορισμού ανακαλείται υποχρεωτικά εάν ο διοριζόμενος δεν αποδέχθηκε το διορισμό ρητώς ή σιωπηρώς, ή δεν εκπλήρωσε άλλες νόμιμες πρόσθετες υποχρεώσεις πριν από την ανάληψη υπηρεσίας. 2. Η πράξη διορισμού, που έγινε κατά παράβαση νόμου, ανακαλείται εντός διετίας από τη δημοσίευσή της. Μετά την παρέλευση της προθεσμίας αυτής, η πράξη διορισμού ανακαλείται εάν αυτός που διορίσθηκε προκάλεσε δολίως ή υποβοήθησε την παρανομία… 3. Ο υπάλληλος του οποίου η πράξη διορισμού ανακλήθηκε κατά την προηγούμενη παράγραφο υπέχει τις ευθύνες των υπαλλήλων Ο.Τ.Α. για το χρόνο κατά τον οποίο άσκησε τα καθήκοντα του, και οι πράξεις του είναι έγκυρες…». Περαιτέρω, στο Κεφάλαιο ΙΑ΄ του ίδιου ως άνω Κώδικα, με τον τίτλο «Πειθαρχικό δίκαιο, πειθαρχικά παραπτώματα και ποινές» (όπως ισχύει μετά τις επιμέρους τροποποιήσεις του με το ν. 4057/2012, Α΄ 54), ορίζεται, στο άρθρο 110, ότι: «1. Πειθαρχικό παράπτωμα αποτελεί κάθε παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος που συντελείται με υπαίτια πράξη ή παράλειψη και μπορεί να καταλογισθεί στον υπάλληλο…», στο άρθρο 112 ότι: «1. Κανόνες και αρχές του Ποινικού Δικαίου και της Ποινικής Δικονομίας εφαρμόζονται ανάλογα και στο πειθαρχικό δίκαιο, εφόσον δεν αντίκεινται στις ρυθμίσεις του παρόντος και συνάδουν με τη φύση και το σκοπό της πειθαρχικής διαδικασίας. 2. Εφαρμόζονται ιδίως οι κανόνες και οι αρχές που αφορούν: (…) β. στις ελαφρυντικές ή επιβαρυντικές περιστάσεις για την επιμέτρηση της πειθαρχικής ποινής…», στο άρθρο 113 ότι: «1. Οι πειθαρχικές ποινές που επιβάλλονται στους υπαλλήλους είναι: α. Η έγγραφη επίπληξη. β. Το πρόστιμο έως τις αποδοχές τριών (3) μηνών. γ. Η στέρηση του δικαιώματος για προαγωγή από ένα (1) έως πέντε (5) έτη. δ. Ο υποβιβασμός κατά έναν βαθμό. ε. Η προσωρινή παύση από τρεις (3) έως έξι (6) μήνες, με πλήρη στέρηση των αποδοχών. στ. Η οριστική παύση. 2. Η ποινή της οριστικής παύσης μπορεί να επιβληθεί μόνο για τα ακόλουθα παραπτώματα: (…) δ. Χαρακτηριστικώς αναξιοπρεπή ή ανάξια για υπάλληλο διαγωγή, εντός ή εκτός της υπηρεσίας…», στο άρθρο 114 ότι: «1. Η δίωξη και η τιμωρία πειθαρχικών παραπτωμάτων αποτελεί καθήκον των πειθαρχικών οργάνων… 3. Δεν επιτρέπεται δεύτερη δίωξη για το ίδιο πειθαρχικό παράπτωμα…», στο άρθρο 116 ότι: «1. Τα πειθαρχικά παραπτώματα παραγράφονται μετά δύο (2) έτη από την ημέρα που διαπράχθηκαν. Τα πειθαρχικά παραπτώματα των παρ. 2 και 3 του άρθρου 113 του παρόντος παραγράφονται μετά πέντε (5) έτη. 2. Πειθαρχικό παράπτωμα το οποίο αποτελεί και ποινικό αδίκημα δεν παραγράφεται, πριν παραγραφεί το ποινικό αδίκημα. Για τα παραπτώματα αυτά οι πράξεις της ποινικής διαδικασίας διακόπτουν την παραγραφή του πειθαρχικού παραπτώματος. 3. Η κλήση σε απολογία ή η παραπομπή στο Υπηρεσιακό Συμβούλιο διακόπτουν την παραγραφή. Στις περιπτώσεις αυτές ο συνολικός χρόνος παραγραφής μέχρι την έκδοση της πρωτοβάθμιας πειθαρχικής απόφασης δεν μπορεί να υπερβεί τα τρία (3) έτη και, προκειμένου για τα παραπτώματα των παρ. 2 και 3 του άρθρου 113 του παρόντος, τα επτά (7) έτη…», στο άρθρο 117 ότι: «Ο υπάλληλος ο οποίος απώλεσε την υπαλληλική ιδιότητα με οποιονδήποτε τρόπο δεν διώκεται πειθαρχικώς, η πειθαρχική όμως διαδικασία, η οποία τυχόν έχει αρχίσει, συνεχίζεται και μετά τη λύση της υπαλληλικής σχέσης, με εξαίρεση την περίπτωση του θανάτου. Η τυχόν καταδικαστική απόφαση που εκδίδεται στην περίπτωση αυτή παραμένει ανεκτέλεστη», στο άρθρο 118 ότι: «Η πειθαρχική διαδικασία είναι αυτοτελής και ανεξάρτητη από την ποινική ή άλλη δίκη…», στο άρθρο 120 ότι: «Πειθαρχική εξουσία στους υπαλλήλους ασκούν: α. οι πειθαρχικώς προϊστάμενοι τους, β. η Δημαρχιακή Επιτροπή (…) ζ. το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο, η. το Συμβούλιο της Επικρατείας, τα Διοικητικά Εφετεία και ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης», στο άρθρο 123 ότι: «1. Η Δημαρχιακή Επιτροπή (…) μπορούν να επιβάλουν την ποινή της έγγραφης επίπληξης και του προστίμου έως και τις αποδοχές δύο (2) μηνών…» και στο άρθρο 124 ότι: «1. Τα Υπηρεσιακά Συμβούλια μπορούν να επιβάλουν οποιαδήποτε πειθαρχική ποινή. Τα Υπηρεσιακά Συμβούλια κρίνουν σε πρώτο βαθμό μετά από παραπομπή της υπόθεσης σε αυτά και σε δεύτερο βαθμό μετά από άσκηση ενστάσεως κατά αποφάσεων πειθαρχικώς προϊσταμένων. Το Δευτεροβάθμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο (…) αποφαίνεται σε δεύτερο βαθμό ύστερα από ένσταση κατ` αποφάσεων των Υπηρεσιακών Συμβουλίων…». Περαιτέρω, ο ίδιος Κώδικας ορίζει, στο άρθρο 151, ότι: «Η υπαλληλική σχέση λύεται με το θάνατο, την αποδοχή της παραίτησης, την έκπτωση και την απόλυση του υπαλλήλου», στο άρθρο 152 ότι: «1. Η παραίτηση αποτελεί δικαίωμα του υπαλλήλου και υποβάλλεται εγγράφως. Αίρεση, όρος ή προθεσμία στην αίτηση παραίτησης θεωρείται, ότι δεν έχουν γραφεί. 2. Η παραίτηση θεωρείται ότι δεν έχει υποβληθεί, εάν κατά την υποβολή της εκκρεμεί (…) πειθαρχική δίωξη ενώπιον του υπηρεσιακού συμβουλίου για παράπτωμα που μπορεί να επισύρει την ποινή της οριστικής παύσης, ή αν ποινική ή πειθαρχική δίωξη ασκηθεί μέσα σε δύο (2) μήνες από την υποβολή της παραίτησης και πριν από την αποδοχή της. Στην περίπτωση άσκησης πειθαρχικής δίωξης μετά την υποβολή αίτησης παραίτησης, εφόσον η πειθαρχική υπόθεση δεν εκδικασθεί σε πρώτο βαθμό εντός έξι (6) μηνών, ο υπάλληλος δικαιούται να υποβάλει νέα αίτηση παραίτησης κατά τους όρους του παρόντος άρθρου (…) 4. Ο υπάλληλος μέσα σε αποκλειστική προθεσμία ενός (1) μηνός από την υποβολή της αίτησης παραίτησης μπορεί να την ανακαλέσει εγγράφως, εφόσον αυτή δεν έχει γίνει αποδεκτή σύμφωνα με την επόμενη παράγραφο. 5. Η αίτηση παραίτησης γίνεται αποδεκτή με πράξη που εκδίδεται από το αρμόδιο προς διορισμό όργανο και δημοσιεύεται σε περίληψη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η υπηρεσία δεν μπορεί να κάνει αποδεκτή την αίτηση παραίτησης πριν από την πάροδο δεκαπέντε (15) ημερών από την υποβολή της. Αν μέσα σε δεκαπέντε (15) ημέρες από την πάροδο δεκαπέντε (15) ημερών από την υποβολή της παραίτησης ο υπάλληλος επανέλθει με δεύτερη αίτηση, εμμένοντας στην παραίτησή του, αυτή γίνεται αυτοδικαίως αποδεκτή και λύεται η υπαλληλική σχέση από την ημέρα υποβολής της δεύτερης αιτήσεως. Η αίτηση παραίτησης θεωρείται ότι έχει γίνει αποδεκτή και λύεται αυτοδικαίως η υπαλληλική σχέση, αν παρέλθει άπρακτη προθεσμία δύο (2) μηνών από την υποβολή της. Για τη λύση της υπαλληλικής σχέσης εκδίδεται διαπιστωτική πράξη, περίληψη της οποίας δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως…», στο άρθρο 156 ότι: «Ο υπάλληλος απολύεται μόνο για τους επόμενους λόγους: α. επιβολή της πειθαρχικής ποινής της οριστικής παύσης…» και στο άρθρο 160 ότι: «1. Η υπαλληλική σχέση λύεται με απόφαση του αρμόδιου προς διορισμό οργάνου, περίληψη της οποίας δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. 2. Εκτός από τις περιπτώσεις αυτοδίκαιης λύσης, η υπαλληλική σχέση λύεται με την κοινοποίηση της απόφασης στον ενδιαφερόμενο. Αν η απόφαση αυτή δεν κοινοποιηθεί μέσα σε είκοσι (20) ημέρες από τη δημοσίευσή της, η υπαλληλική σχέση λύεται αυτοδικαίως μετά την πάροδο του εικοσαημέρου».
Γ. Εξ άλλου, o α.ν. 261/1968 «Περί χρόνου ανακλήσεως παρανόμων διοικητικών πράξεων (Α΄ 12) ορίζει στο άρθρο μόνο αυτού ότι: «1. Ατομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε διά το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου. Επιφυλασσομένων των ειδικώς, άλλως οριζουσών, διατάξεων της κειμένης νομοθεσίας, χρόνος, ήσσων της 5ετίας τουλάχιστον από της εκδόσεως των κατά τα άνω ανακλητέων πράξεων, εν ουδεμιά περιπτώσει δύναται να θεωρηθή ως μη εύλογος προς ανάκλησιν, ανεξαρτήτως τυχόν κτήσεως υπό τρίτων βάσει αυτών οιουδήποτε δικαιώματος…», ενώ ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (Α΄ 45), ορίζει στο άρθρο 21 ότι: «1. Αρμόδιο για την ανάκληση ατομικής διοικητικής πράξης όργανο είναι εκείνο που την εξέδωσε ή που είναι αρμόδιο για την έκδοσή της. 2. Για την ανάκληση δεν είναι απαραίτητο να τηρείται η διαδικασία που προβλέπεται για την έκδοση της πράξης, εκτός αν ανακαλείται πράξη νόμιμη ή πράξη παράνομη ύστερα από εκτίμηση πραγματικών περιστατικών».
Δ. Τέλος, με τον ν. 4305/2014 «Ανοικτή διάθεση και περαιτέρω χρήση εγγράφων, πληροφοριών και δεδομένων του δημόσιου τομέα, τροποποίηση του ν. 3448/2006 (Α’ 57), προσαρμογή της εθνικής νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2013/37/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, περαιτέρω ενίσχυση της διαφάνειας, ρυθμίσεις θεμάτων Εισαγωγικού Διαγωνισμού Ε.Σ.Δ.Δ.Α. και άλλες διατάξεις» (Α΄ 237) ορίσθηκε στο άρθρο 28 αυτού, υπό τον τίτλο «Έλεγχος γνησιότητας δικαιολογητικών», ότι: «1. Στο άρθρο 17 του ν. 2190/1994 προστίθεται παράγραφος 20, η οποία έχει ως εξής: ΄΄20. Πριν από την υπογραφή της πράξεως διορισμού ή προσλήψεως του προσωπικού που προσλαμβάνεται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος άρθρου διενεργείται υποχρεωτικά αυτεπάγγελτος έλεγχος της γνησιότητας των δικαιολογητικών που έχει υποβάλει ο υποψήφιος και που είναι απαραίτητα για την πρόσληψή του ή επηρεάζουν οπωσδήποτε την κατάταξη του κατά τη διαδικασία πρόσληψης ή τη βαθμολογική και μισθολογική κατάταξη του μετά την πρόσληψη” (…) 5. Αίτηση παραίτησης υπαλλήλου που απασχολείται κατά την ημερομηνία που θα τεθεί σε ισχύ η παρούσα διάταξη με σχέση εργασίας δημοσίου δικαίου (…) δεν γίνεται δεκτή πριν ολοκληρωθεί ο αυτεπάγγελτος έλεγχος γνησιότητας των υποχρεωτικών και λαμβανομένων υπόψη για το διορισμό, πρόσληψη ή εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση δικαιολογητικών. Προς το σκοπό αυτό, εκδίδεται σχετική βεβαίωση από το αρμόδιο για τη λύση της εργασιακής σχέσης όργανο διοίκησης. Στην περίπτωση έκδοσης διαπιστωτικής πράξης λύσης της υπαλληλικής σχέσης (…) από την 9η Ιουλίου 2013 μέχρι τη δημοσίευση του παρόντος νόμου και εφόσον εκ των υστέρων διαπιστωθεί η ύπαρξη μη γνήσιου τίτλου σπουδών, η πράξη διορισμού ή πρόσληψης ανακαλείται από το αρμόδιο για το διορισμό ή πρόσληψη όργανο διοίκησης. (…) 8. Η υποχρέωση για τη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας όλων των πτυχίων, πιστοποιητικών και λοιπών στοιχείων του προσωπικού μητρώου αφορά το σύνολο των υπαλλήλων, ανεξαρτήτως της εργασιακής σχέσης, με την οποία υπηρετούν, στις δημόσιες υπηρεσίες…», ενώ με το άρθρο 29 του ίδιου νόμου ορίστηκε, υπό τον τίτλο «Προσθήκη Ειδικού πειθαρχικού παραπτώματος», ότι: «1. Στην παράγραφο 1 του άρθρου 107 Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. (Υπαλληλικός Κώδικας, ν. 3528/2007) προστίθεται η περίπτωση λδ΄ ως εξής: “λδ) η κατάθεση, η χρήση, η συμπερίληψη και η διατήρηση στον ατομικό υπηρεσιακό φάκελο υπαλλήλου, πλαστού, νοθευμένου ή παραποιημένου πιστοποιητικού ή τίτλου ή βεβαιώσεως”».
VI. Από το συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων συνάγονται τα ακόλουθα:
Α. Σύμφωνα με το άρθρο 103 του Συντάγματος, ο νομοθέτης έχει διαχρονικώς θεσπίσει ειδικό καθεστώς για τους δημόσιους υπαλλήλους και τους μόνιμους υπαλλήλους των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. και δη, κατά την επίδικη περίοδο, στους διαδοχικώς ισχύσαντες Κώδικες Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (ν. 1118/1981, ν. 3584/2007, καθώς και στους διαδοχικώς ισχύσαντες Υπαλληλικούς Κώδικες, ήτοι π.δ. 611/1977, ν. 2683/1999, ν. 3528/2007, που περιλαμβάνουν αντίστοιχες διατάξεις), διακηρύσσει δε ρητώς, ως σκοπό των Κωδίκων αυτών, το ενιαίο και ομοιόμορφο των κανόνων που διέπουν την νομική τους κατάσταση (πρβλ. ΣτΕ 708/1964), με βασικούς άξονες τις αρχές της ισότητας, της δικαιοσύνης και της αξιοκρατίας, κατ’ επιταγή των οποίων και καθιερώνεται, ως διοικητικό μέτρο αποκατάστασης της νομιμότητας, εκείνο της ανάκλησης της πράξης διορισμού, με την οποία παρανόμως συνεστήθη η υπαλληλική σχέση. Ειδικότερα, στο άρθρο 28 του αρχικώς ισχύοντος, κατά το χρόνο διορισμού του εκκαλούντος, Κώδικα (ν. 1118/1981), προβλεπόταν ότι ο παράνομος διορισμός ανακαλείται κατ’ αρχήν εντός εύλογου χρόνου, ο οποίος, για τους διορισθέντες κατόπιν διαγωνισμού, δεν μπορούσε να υπερβαίνει τα δύο έτη. Εντούτοις, η ανάκληση μπορούσε να χωρήσει, χωρίς χρονικό περιορισμό, όταν ο διορισθείς υπάλληλος είχε προκαλέσει ή υποβοηθήσει την παρανομία, οι ως άνω δε ρυθμίσεις διατηρήθηκαν και υπό την ισχύ του τελευταίου Κώδικα, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 3584/2007 και διέπει την ανάκληση των πράξεων παράνομου διορισμού από την έναρξη της ισχύος του (28.6.2007) και εντεύθεν (πρβλ. ΣτΕ 1569/2001). Σαφές, επομένως, καθίσταται ότι στο σύστημα του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών Υπαλλήλων, όπως άλλωστε και του Υπαλληλικού Κώδικα, θεσμοθετείται ένα ιδιαίτερο κανονιστικό πλαίσιο για την ανάκληση του παράνομου διορισμού, το οποίο, εν μέρει τουλάχιστον, διαφοροποιείται από τις γενικές αρχές περί ανάκλησης των παράνομων διοικητικών πράξεων, όπως οι τελευταίες έχουν αποτυπωθεί στις ρυθμίσεις του α.ν. 261/1968, που εκκινούν από τις παραδοχές ότι, ενώ η ανάκληση εν γένει παράνομης διοικητικής πράξης υπαγορεύεται από την αρχή της νομιμότητας, η οποία επιτάσσει την άρση της παρανομίας και την αναδρομική εξαφάνιση της πράξης αυτής από το νομικό κόσμο, οι αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης επιβάλλουν τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης, ενώ εκείνες της προστασίας της αξίας του ανθρώπου, της ασφάλειας δικαίου και της αναλογικότητας τη διατήρηση της ισχύος της πράξης, ακόμη και για τον μη καλόπιστο διοικούμενο, όταν η ανάκληση θίγει τον πυρήνα της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και των θεμελιωδών ατομικών του δικαιωμάτων. Σύνθεση των ανωτέρω αρχών συνιστούν οι γενικές αρχές ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, βάσει των οποίων και οι ευμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται, εάν είναι παράνομες, μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοσή τους, υπό τον όρο της αιτιολόγησης της ενέργειας αυτής, με αναφορά σε συγκεκριμένα περιστατικά, η ύπαρξη ή η έλλειψη των οποίων, σε συνάρτηση με το ισχύον κατά την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης νομοθετικό καθεστώς, στοιχειοθετεί τη διαπιστούμενη παρανομία και, κατ’ ακολουθίαν, τη συνδρομή νόμιμου λόγου ανάκλησης (βλ. ΣτΕ Ολομ. 3150/2014, 2485/2013, 3906/2008, 3492/2000, 2403/1997). Όταν δε η ανάκληση χωρεί, σύμφωνα με το άρθρο μόνο του α.ν. 261/1968, εντός πέντε ετών από την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης, συντελείται, με την επιφύλαξη των ειδικότερων περιστάσεων κάθε περίπτωσης, εντός εύλογου χρόνου, χωρίς, πάντως, αυτό να σημαίνει ότι, μετά την πάροδο της πενταετίας, η ανάκληση απαγορεύεται. Ωστόσο, για τον πέραν της πενταετίας χρόνο, η Διοίκηση οφείλει, ενόψει και της αρχής της αναλογικότητας, να σταθμίσει, με ειδικώς αιτιολογημένη κρίση, τις βαίνουσες αντιθέτως συνταγματικές αρχές αφενός της νομιμότητας και αφετέρου της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του καλόπιστου διοικουμένου και το εάν η πάροδος ορισμένου χρόνου από την έκδοση της προσβαλλομένης πράξης υπερβαίνει τον εύλογο για την ανάκληση χρόνο είναι ζήτημα που κρίνεται από το αρμόδιο δικαστήριο κατά περίπτωση, βάσει των γενικών αρχών που διέπουν την ανάκληση των διοικητικών πράξεων (βλ. ΣτΕ 2566/2002). Σε κάθε περίπτωση, η ανάκληση δεν κωλύεται από την παρέλευση μακρού χρόνου, όταν επιβάλλεται για λόγους δημοσίου συμφέροντος ή όταν η έκδοση της ανακαλούμενης πράξης οφείλεται σε δόλια ενέργεια του διοικουμένου, περί της συνδρομής, όμως, τέτοιων περιστάσεων απαιτείται ειδικώς αιτιολογημένη κρίση της Διοίκησης (βλ. ΣτΕ 490/1979, 1988/1983, 1093/1991, 1335/1991, 60/1997, 3569/1998, 1569/2001, 895/2002, 227/2006, 1211/2011, 2616/2012), ενώ, συγχρόνως, ενόψει των
συνταγματικών αρχών της ασφάλειας δικαίου, της προβλεψιμότητας και της αναλογικότητας, απαιτείται να εκτιμώνται οι συνέπειες της ανάκλησης, ως μέτρου επέμβασης στη νομική και πραγματική κατάσταση του έστω υπαιτίως ενεργήσαντος διοικουμένου, και να διαπιστώνεται εάν έχει τηρηθεί δίκαιη ισορροπία μεταξύ του σκοπού δημοσίου συμφέροντος που υπηρετείται με την ανάκληση και της προστασίας της αξιοπρέπειας και των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου. Εξάλλου, στο ειδικότερο σύστημα του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών Υπαλλήλων, όπως άλλωστε και του Υπαλληλικού Κώδικα, για το διοικητικό μέτρο της ανάκλησης της παράνομης πράξης διορισμού προνοεί η ως άνω διάταξη του άρθρου 27 παρ. 2 αυτού, στο πεδίο εφαρμογής της οποίας εμπίπτει και κάθε πράξη διορισμού που ερείδεται σε παράνομη, κατά πλάνη περί τα πράγματα της Διοίκησης, επιλογή του διορισθέντος υπαλλήλου, όπως σε περίπτωση πλαστότητας του τίτλου σπουδών που αποτέλεσε προσόν διορισμού (βλ. ΣτΕ 2739 – 2742/2005, ΔΕφΑθ 921/2017). Εν προκειμένω, το διοικητικό μέτρο της ανάκλησης σκοπεί προεχόντως στην αποκατάσταση των συνταγματικών αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις, που διασφαλίζονται με την τήρηση των διατάξεων για τα τυπικά προσόντα διορισμού των υπαλλήλων, τα οποία, με τη σειρά τους, επιβάλλεται να είναι αντικειμενικώς και διαφανώς προκαθορισμένα και να συναρτώνται με τις ικανότητες των προς διορισμό υποψηφίων για τη διεκπεραίωση των καθηκόντων που θα ασκήσουν (ΣτΕ Ολομ. 1120 – 1124/2016, 527/2015, 1150/2010, 3593 – 3595/2008, ΣτΕ Πρακτ. Επεξ. 233/2010, 48/2006, ΑΠ 264/2011). Κατά παρέκκλιση δε από τα οριζόμενα στο άρθρο μόνο του α.ν. 261/1968, ως προς τα χρονικά όρια ανάκλησης των παράνομων διοικητικών πράξεων, η πράξη διορισμού, στην περίπτωση που δεν έχει προηγηθεί δόλια ενέργεια ή υποβοήθηση της παρανομίας εκ μέρους του υπαλλήλου, ανακαλείται εντός διετίας από την έκδοσή της, οπότε, για τη νομιμότητα της ανάκλησης, αρκεί η απλή διαπίστωση της πλάνης της Διοίκησης από το αρμόδιο κατ’ άρθρο 21 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας όργανο και η δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της πράξης με την οποία ανακαλείται o διορισμός (βλ. ΔΕφΑθ 2013/2015). Αντιθέτως, εάν έχει παρέλθει η διετία, για να είναι νόμιμη η ανακλητική πράξη, απαιτείται, επιπροσθέτως, το μεν, ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας, η προηγούμενη κλήση του παρανόμως διορισθέντος προς ακρόαση, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και το άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, και η κατά τρόπο αποτελεσματικό και ουσιαστικό άσκηση των συνταγματικώς κατοχυρωμένων δικαιωμάτων άμυνας αυτού (βλ. ΣτΕ 2740/2005 – πρβλ. ΣτΕ 2141/1993 Ολομ., 719/2015, 2972/2014, 4447/2012 Ολομ., 3423, 596/2008, 1185/2001 7μ., ΔΕφΑθ 1107, 921/2017), το δε η εκφορά από το αρμόδιο όργανο κρίσης ότι ο διορισθείς προκάλεσε ή υποβοήθησε δολίως την πλάνη της Διοίκησης, με νόμιμη και επαρκή αιτιολογία, η οποία, πάντως, μπορεί να προκύπτει και από τα στοιχεία του φακέλου (βλ. ΣτΕ 3707/2015, 1094/2014, 895/2002, 3569/1998, 204/1967, ΔΕφΑθ 1272, 1198, 1107, 398/2017, ΔΕφΠειρ 298, 253/2017, ΔΕφΘεσ 266, 103/2017).
Β. Δοθέντος ότι η ανάκληση της πράξης διορισμού αφορά μεν στην υπηρεσιακή κατάσταση του υπαλλήλου, ανάγεται, όμως, στο στάδιο του διορισμού του και στη νομιμότητα αυτού (acte contraire), δεν εμπίπτει στη νομική έννοια της λύσης της υπαλληλικής σχέσης και δη σε εκείνη της απόλυσης του υπαλλήλου κατόπιν απόφασης του οικείου υπηρεσιακού συμβουλίου, η οποία υπόκειται σε προσφυγή ουσίας κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 103 παρ. 4 του Συντάγματος (βλ. ΣτΕ 3215/2009, 1084, 601/2005, 94/2002). Συνεπώς, η διαφορά που γεννάται από την ανακλητική του διορισμού πράξη είναι ακυρωτικής φύσης [βλ. άρθρο 1 παρ. 1 και 3 παρ. 1 του ν. 702/21977 (Α΄ 268) όπως ισχύει, καθώς και ΣτΕ 3215/2009, 1084/2005], το οικείο δε διοικητικό δικαστήριο, ενώ δύναται να εξετάσει αφενός το σύνολο των προβαλλομένων αιτιάσεων, αφετέρου το σύνολο των νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν, μεταξύ των οποίων και την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, και εν τέλει να ακυρώσει την πράξη αυτή για λόγους όπως η πλάνη περί τα πράγματα, η μη τήρηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης ή η μη νόμιμη και ανεπαρκής αιτιολογία, δεν διαθέτει, ωστόσο, την εξουσία να προβεί στη μεταρρύθμισή της (πρβλ. ΣτΕ 3098/2017 7μ., 3003/2014 Ολομ., απόφαση Ε.Δ.Δ.Α. της 21.7.2001 Sigma Radio Television Ltd κατά Κύπρου, σκέψεις 151 – 157).
Γ. Η κατά τα ανωτέρω ανάκληση του παράνομου διορισμού, ο οποίος προκλήθηκε ή υποβοηθήθηκε από τον παρανόμως διορισθέντα υπάλληλο, ως διοικητικό μέτρο με επανορθωτικό χαρακτήρα, δεν θα μπορούσε κατ’ αρχήν να θεωρηθεί ως κύρωση. Τούτο, στο βαθμό που δεν σκοπεί στην πρόληψη ή καταστολή της παραβατικής συμπεριφοράς του υπαλλήλου και στη νομική, ηθική ή κοινωνική αποδοκιμασία της συμπεριφοράς του (για τη διάκριση μεταξύ ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης ως διοικητικού μέτρου και ανάκλησης ως διοικητικής κύρωσης, λόγω παραβατικής συμπεριφοράς, βλ. ΣτΕ Πρακτ. Επεξ. 229/2008 και, για τη διάκριση μέτρου και κύρωσης στο υπαλληλικό δίκαιο, ΣτΕ Ολομ. 1900/2014, 1502/2011, 2163/2004 7μλ., 3727/1994, 1241/1993, 2363/1992, 649, 4635/1987 κ.ά.), αλλά λαμβάνεται βάσει αντικειμενικών δεδομένων, ήτοι τη μη συνδρομή των νομίμων προϋποθέσεων του διορισμού, και αποβλέπει στην αποκατάσταση των αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και στην παύση της άσκησης καθηκόντων από υπάλληλο που δεν έχει τα αναγκαία προς τούτο προσόντα (πρβλ. ΣτΕ 4203/2011, 102/2009 7μ.). Η κατάφαση δε της πρόθεσης του υπαλλήλου προς επίτευξη του παράνομου διορισμού δεν συνιστά προϋπόθεση επιβολής του μέτρου, αλλά λόγο που κατ’ αρχήν δικαιολογεί τη λήψη του σε χρόνο πέραν της διετίας. Τα ως άνω, όμως, αποκαταστατικά χαρακτηριστικά του μέτρου συναρτώνται απολύτως, ενόψει και του αναδρομικού αποτελέσματος της ανάκλησης, προς το χρόνο στον οποίο αυτό λαμβάνεται, καθόσον η πάροδος μακρού χρόνου από το διορισμό προδήλως αποδυναμώνει την επανορθωτική λειτουργία του μέτρου, και, λαμβανομένης υπόψη και της βαρύτητας των συνεπειών της ανάκλησης, δεν αποκλείεται να του προσδίδει κυρωτικό χαρακτήρα, αλλοιώνοντας την φύση και τον σκοπό του (πρβλ. ΣτΕ 947/2011, απόφαση Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου της 12.7.2013, 2013-332 QPC). Περαιτέρω, η ανάκληση του διορισμού δεν εμπίπτει κατ’ αρχήν ούτε στο ειδικότερο, κατ’ εξοχήν κυρωτικής φύσης, πεδίο εφαρμογής του πειθαρχικού δικαίου, αφού δεν πρόκειται για πειθαρχική ποινή, αποβλέπουσα στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της υπηρεσίας και της πειθαρχίας εντός του σώματος, διά του πειθαρχικού κολασμού και σωφρονισμού του υπαλλήλου (βλ. ΣτΕ Ολομ. 4662/2012), και, επομένως, για τη λήψη του μέτρου αυτού δεν απαιτείται η τήρηση των εγγυήσεων που οι διαδοχικώς ισχύσαντες κατά την επίδικη περίοδο Κώδικες Κατάστασης Υπαλλήλων Ο.Τ.Α. και Υπαλληλικοί Κώδικες διασφάλιζαν στην πειθαρχική διαδικασία, καθιερώνοντας, μεταξύ άλλων, στάδιο απολογίας του διωκομένου, δυνατότητα παράστασης με δικηγόρο σε δημόσια διαδικασία ενώπιον του οικείου συμβουλίου, τον πάγιο και όχι περιστασιακό ή ad hoc χαρακτήρα του συμβουλίου, την έκδοση δεσμευτικών αποφάσεων, κατόπιν έρευνας του νομικού και πραγματικού μέρους της υπόθεσης, καθώς και τη μη σύνδεσή του με τη δημόσια υπηρεσία στην οποία υπηρετεί ο υπάλληλος, αλλά τη συμμετοχή στο συμβούλιο προσώπων ξένων προς αυτήν (βλ. συναφώς τα άρθρα 164 έως 205 του ν. 1188/1981 και τα άρθρα 110 έως 150 του ήδη σε ισχύ Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών υπαλλήλων, ν. 3584/2007). Πάντως, υπό το καθεστώς του αρχικώς ισχύοντος κατά το χρόνο διορισμού του εκκαλούντος Κώδικα Κατάστασης Υπαλλήλων Ο.Τ.Α. (ν. 1188/1981), εκτός από την ανάκληση του παράνομου διορισμού που προκλήθηκε ή υποβοηθήθηκε από τον υπάλληλο, προβλεπόταν, παραλλήλως, στο προμνησθέν άρθρο 170 αυτού, ως ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα, υποκείμενο, όπως και τα υπόλοιπα, σε παραγραφή, που εν προκειμένω άρχιζε από το διορισμό του υπαλλήλου, εκείνο της χρήσης δόλου προς επίτευξη του διορισμού αυτού, το οποίο, μάλιστα, μπορούσε να επισύρει την ποινή της οριστικής παύσης, ενώ, σύμφωνα με το άρθρο 28 παρ. 2 του ιδίου Κώδικα, η Διοίκηση κωλυόταν να προβεί στο διοικητικό μέτρο της ανάκλησης του παράνομου διορισμού, εάν για τον ίδιο λόγο είχε κινηθεί πειθαρχική δίωξη. Παρά δε την απαλοιφή του συγκεκριμένου πειθαρχικού παραπτώματος από τον επόμενο Κώδικα, εξακολουθεί να γίνεται νομολογιακά δεκτό ότι ανάγεται στο περιθώριο εκτίμησης της Διοίκησης είτε η ενεργοποίηση του διοικητικού μέτρου της ανάκλησης του παράνομου διορισμού, είτε η πειθαρχική δίωξη του υπαλλήλου για το παράπτωμα της χαρακτηριστικώς αναξιοπρεπούς συμπεριφοράς, που ωσαύτως επισύρει την ποινή της οριστικής παύσης και στο οποίο δύναται ερμηνευτικώς πλέον να ενταχθεί η δόλια από τον υπάλληλο πρόκληση ή υποβοήθηση του διορισμού του αυτού (βλ. άρθρα 111 παρ. 1 περιπτ. κβ΄ και 113 περιπτ. στ΄ του 27 παρ. 2 Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων του ν. 3584/2007, βλ. και ΣτΕ 2166/2011). Επειδή, όμως, η ανάκληση συνιστά διοικητικό μέτρο, με επανορθωτικό της νομιμότητας σκοπό, και όχι κύρωση και δη πειθαρχική, η επιβολή της οποίας προϋποθέτει, σε κάθε περίπτωση, κατ’ αρχήν νόμιμο διορισμό (βλ. ΣτΕ 2096/2000 και ΔΕφΑθ 128, 62/2017), διαφοροποιείται δε από την πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης, τόσο ως προς τις ουσιαστικές και διαδικαστικές εγγυήσεις που τη συνοδεύουν (αρμόδιο όργανο, διαδικασία ακρόασης, παραγραφή), όσο και ως προς τις συνέπειες, αφού η μεν ανάκληση άγει σε κατ’ αρχήν πλήρη αναδρομική ανατροπή της υπαλληλικής έννομης σχέσης και των δικαιωμάτων του υπαλλήλου από αυτήν, ενώ η πειθαρχική ποινή ενεργεί εφεξής, τέτοια διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης αποβαίνει αντίθετη προς τις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της ισότητας, στο βαθμό που η ανάκληση μεταπίπτει σε κεκαλυμμένη πειθαρχική κύρωση, χωρίς τήρηση, μάλιστα, των σχετικών εγγυήσεων (πρβλ. ΣτΕ 2710/2010, 1457/2006, 3376, 2323/2002 και κατ’ αναλογία απόφαση του Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας της 22.10.2010 Νο 322897), και οι υπάλληλοι που προκάλεσαν ή υποβοήθησαν τον παράνομο διορισμό τους είναι δυνατόν να υφίστανται όλως διαφορετική μεταχείριση, τόσο σε διαδικαστικό επίπεδο, όσο και σε σχέση με τις σε βάρος τους επικείμενες συνέπειες.
Δ. Κατά μείζονα λόγο, το διοικητικό μέτρο της ανάκλησης του παράνομου διορισμού, στην περίπτωση που προκλήθηκε ή υποβοηθήθηκε από τον παρανόμως διορισθέντα υπάλληλο, δεν εμπίπτει κατ’ αρχήν ούτε στην έννοια της «κατηγορίας ποινικής φύσης», ώστε να απαιτείται η τήρηση των εγγυήσεων του άρθρου 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), σύμφωνα με την παρ. 2 του οποίου «Παν πρόσωπον κατηγορούμενον επί αδικήματι τεκμαίρεται ότι είναι αθώον μέχρι της νομίμου αποδείξεως της ενοχής του…». Και τούτο, μολονότι η ως άνω διάταξη δεν αναφέρεται αποκλειστικώς και μόνο σε πράξεις που εντάσσονται στα απαριθμούμενα από την εθνική ποινική νομοθεσία αδικήματα και τιμωρούνται ως τέτοια από αυτήν – κατά τη Σύμβαση, μία συγκεκριμένη υπόθεση μπορεί να καταφάσκεται ως «ποινικής φύσης» με βάση κριτήρια, τα οποία, πέραν του χαρακτηρισμού του αδικήματος από την εθνική έννομη τάξη, του εάν, δηλαδή, διέπεται από τις διατάξεις της ποινικής νομοθεσίας, άπτονται επίσης της φύσης του αδικήματος και της βαρύτητας της μέγιστης προβλεπόμενης από τις οικείες διατάξεις κύρωσης (βλ. αποφάσεις ΕΔΔΑ της 8.6.1976 Engel κατά Ολλανδίας, της 28.6.1984 Campbell and Fell κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψεις 66 έως 73, της 24.9.1997 Γαρυφάλλου κατά Ελλάδας, της 5.1.2001 Phillips κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της 11.2.2003 Y. κατά Νορβηγίας, της 11.2.2003 Ringvold κατά Νορβηγίας, της 13.7.2007 Moullet κατά Γαλλίας, της 23.8.2011 Βαγενάς κατά Ελλάδας, της 12.7.2013 Allen κατά Ηνωμένου Βασιλείου, κ.ά. – πρβλ. ΣτΕ 1405/2007) – αφού, πάντως, επί αμιγώς διοικητικών μέτρων ή κυρώσεων, που δεν έχουν οποιοδήποτε σύνδεσμο με παράλληλη ή προηγηθείσα ποινική διαδικασία, δεν γεννάται ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ (βλ αποφάσεις ΕΔΔΑ της 9.1.2013 Volkof κατά Ουκρανίας, της 13.7.2007 Moullet κατά Γαλλίας, της 9.12.1999 Costa κατά Πορτογαλίας, της 24.11.1998 Brown κατά Ηνωμένου Βασιλείου – πρβλ. και αποφάσεις της 11.2.2003 Y. κατά Νορβηγίας, σκέψη 39, της 27.9.2007 Σταυρόπουλος κατά Ελλάδας, σκέψη 30, της 15.7.2010 Sicik κατά Κροατίας, σκέψη 43, της 14.1.2010 Vanjak κατά Κροατίας, σκέψη 37, της 12.7.2013 Allen κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψεις 92-94, 97-99, 100,101, 104, 119, 124, a contrario απόφαση της 12.4.2011 Celik (Bozkurt) κατά Τουρκίας, σκέψη 34, ΣτΕ 1900/2014). Εν προκειμένω δε, το κατ’ άρθρο 27 παρ. 2 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων διοικητικό μέτρο της ανάκλησης του παράνομου διορισμού επιβάλλεται σε βάρος του υπαλλήλου προς αποκατάσταση των αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση σε δημόσια θέση και λαμβάνεται ασυνδέτως με οποιαδήποτε ποινική διαδικασία τυχόν εκκρεμεί σε βάρος του υπαλλήλου, χωρίς να προϋποθέτει προηγούμενη ποινική του καταδίκη – ακόμη και εάν, σε περίπτωση πρόκλησης ή υποβοήθησης του παράνομου διορισμού εκ μέρους του υπαλλήλου, η ίδια υπαίτια συμπεριφορά ενδεχομένως να εμπίπτει στην αντικειμενική και υποκειμενική υπόσταση και ποινικού αδικήματος (βλ. ΑΠ Ολ. 3/2019, για την κατάφαση του κατ’ άρθρο 386 παρ. 1 του ΠΚ αδικήματος της απάτης) – ενώ, εξάλλου, κατ’ αρχήν δεν πλήττει τον υπάλληλο με τέτοια σφοδρότητα, ώστε να προσλαμβάνει ποινική χροιά και να λογίζεται ως «ποινική κύρωση», κατά την προπαρατεθείσα έννοια του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ (βλ. ΔΕφΑθ 672/2017, 698/2016, ΔΕφΧανίων 62/2017, 181/2016, ΔΕφΘεσ 933/2016). Όλα τα ανωτέρω, ωστόσο, με την επιφύλαξη της εκτίμησης των συνολικών συνεπειών της ανάκλησης, στο βαθμό που το μέτρο αυτό έχει ως αποτέλεσμα την αναδρομική ανατροπή του status του δημόσιου υπαλλήλου ή του τακτικού υπαλλήλου Ο.Τ.Α. και την απώλεια όλων των δικαιωμάτων που απορρέουν από αυτό. Για τους ίδιους λόγους, το διοικητικό μέτρο της ανάκλησης του παράνομου διορισμού που προκλήθηκε ή υποβοηθήθηκε από τον παρανόμως διορισθέντα υπάλληλο δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής και των λοιπών, συναφών προς το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, διατάξεων, όπως εκείνης του άρθρου 7 παρ. 1 της Σύμβασης, σύμφωνα με την οποία «Ουδείς δύναται να καταδικασθή δια πράξιν ή παράλειψιν η οποία, καθ’ ην στιγμήν διεπράχθη, δεν απετέλει αδίκημα συμφώνως προς το εθνικόν ή διεθνές δίκαιον. Ούτε και επιβάλλεται βαρυτέρα ποινή από εκείνην η οποία επεβάλλετο κατά την στιγμήν της διαπράξεως του αδικήματος (…)» (αρχή nullum crimen nulla poena sine praevia et certa lege, πρβλ. ΣτΕ 4662/2012 Ολομ., 116/2004, 3327/1999, 2322/1983), εφόσον στην προκειμένη περίπτωση δεν διώκεται κατ’ ουσίαν εγκληματική πράξη (πρβλ. απόφαση ΕΔΔΑ, Βαγενάς, ό.π., Engel, ό.π., ΣτΕ 4662/2012, Ολομ., ΣτΕ 1405/2007, 7μ., 116/2004, 3327/1999, 2322/1983), χωρίς τούτο, βεβαίως, να σημαίνει ότι, ενόψει των συνταγματικών αρχών της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας και της προβλεψιμότητας, που ισχύουν όχι μόνο επί ποινών, αλλά και επί επαχθών διοικητικών μέτρων, δεν επιβάλλεται τόσο η σαφής πρόβλεψη του ίδιου του μέτρου και των συνεπειών του στον νόμο, όσο και η προβλέψιμη εφαρμογή του από την πλευρά της Διοίκησης και των δικαστηρίων (πρβλ. αποφάσεις ΣτΕ Ολομ. 3316/2014, ΔΕΕ της 28.10.2010 C-367/09, SGS Belgium, σκ. 61, Γερμανικού Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου της 22.3.2011, 2 BvR983/09, σκ. 11, επί διοικητικών κυρώσεων). Ούτε, τέλος, σε περίπτωση αμετάκλητης αθώωσης ή καταδίκης του παρανόμως διορισθέντος υπαλλήλου, μπορεί κατ’ αρχήν να τεθεί ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 4 παρ. 1 του Εβδόμου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, που ορίζει ότι «Κανένας δεν μπορεί να διωχθεί ή καταδικαστεί ποινικά από τα δικαστήρια του ίδιου Κράτους για μια παράβαση για την οποία ήδη αθωώθηκε ή καταδικάστηκε με αμετάκλητη απόφαση σύμφωνα με τον νόμο και την ποινική δικονομία του Κράτους αυτού» (αρχή ne bis in idem), με την επιφύλαξη, όμως, και πάλι των νομικών και πραγματικών περιστάσεων κάθε περίπτωσης, καθώς και της βαρύτητας και της έκτασης των επιμέρους συνεπειών του μέτρου σε βάρος του παρανόμως διορισθέντος υπαλλήλου (βλ. ΔΕφΑθ 1692/2016, ΕΔΔΑ απόφαση της 19.2.2013 Μuller – Hartburg κατά Αυστρίας, σκέψεις 40-49 και 63 – πρβλ. αποφάσεις ΕΔΔΑ της 16.6.2009 Ruotsalainen κατά Φινλανδίας, σκ. 6-15 και ΔΕΕ της 26.2.2013, C-617/10 Akerberg Fransson, σκ. 33, επί της συναφούς διάταξης του άρθρου 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης).
Ε. Η μη θέση οποιουδήποτε χρονικού περιορισμού για την ανάκληση του παράνομου διορισμού, στην ειδική περίπτωση της πρόκλησης ή υποβοήθησής του από τον διορισθέντα υπάλληλο, δικαιολογείται κατ’ αρχήν όχι μόνο από τη μέριμνα του νομοθέτη για την αποκατάσταση της βαρείας διατάραξης των αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας των πολιτών κατά την πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις, αλλά και εξαιτίας των σοβαρών, υπό τα δεδομένα αυτά, ενδείξεων ότι ο παρανόμως διορισθείς υπάλληλος στερείται του ενδεδειγμένου για την άσκηση των υπηρεσιακών του καθηκόντων ήθους (βλ. και τις ΔΕφΑθ 1107, 266/2017, 2304/2015). Όπως, άλλωστε, προεκτέθηκε, το στοιχείο της δόλιας συμμετοχής του διορισθέντος στη δημιουργία της παράνομης κατάστασης δεν συνιστά την αιτία επιβολής του μέτρου, αλλά περίσταση που δικαιολογεί τη λήψη του και μετά την πάροδο της διετίας, στερώντας κατ’ αρχήν τον υπάλληλο από κάθε εύλογη, κατά το δίκαιο, προσδοκία προς περαιτέρω διατήρηση της κατάστασης αυτής (βλ. ΔΕφΑθ 3094/2015 ΣτΕ 3424/1988, με τις οποίες έγινε δεκτό ότι ανάκληση ως επανορθωτικό διοικητικό μέτρο μπορεί να χωρήσει και μετά τη λύση της υπαλληλικής σχέσης). Αναμφισβήτητη, εξ άλλου, με δεδομένο ότι στο άρθρο 27 παρ. 2 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων δεν ορίζεται τίποτε διαφορετικό, σε σχέση με τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, είναι η αναδρομική ενέργεια της ανάκλησης του παράνομου διορισμού και η ex tunc ανατροπή του status του υπαλλήλου. Απόκλιση, ωστόσο, από τον κανόνα αυτό εισάγει η ωσαύτως διαχρονικώς ισχύουσα ρύθμιση για την, παρά την ανάκληση της πράξης διορισμού, ευθύνη του παρανόμως διορισθέντος, ως δημοσίου υπαλλήλου, για όσο χρόνο άσκησε τα καθήκοντά του, με την οποία, μολονότι δεν αφορά στην υπηρεσιακή κατάσταση του υπαλλήλου, αναγνωρίζεται, πάντως, εμμέσως ότι η υπαλληλική σχέση, έστω και εάν παρανόμως, καθιδρύθηκε, δεν μπορεί, πλήρως και χωρίς να καταλείπει οποιουδήποτε είδους έννομες συνέπειες, να εξαλειφθεί αναδρομικώς, ως εάν ουδέποτε να είχε λειτουργήσει. Και από τη ρύθμιση αυτή, επομένως, καταδεικνύεται ότι, ακόμη και εάν καθεαυτή η ανάκληση κρίνεται σύμφωνη με τις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της αναλογικότητας, απαιτείται να εξετάζεται, περαιτέρω, και εάν, ενόψει της επί μακρό χρόνο υφιστάμενης νομικής κατάστασης του υπαλλήλου και των επιμέρους, έστω και αντανακλαστικών, αποτελεσμάτων της ανάκλησης, η τελευταία δεν μεταβάλλεται σε διοικητική ή πειθαρχική κύρωση ή ποινή, καθώς και εάν τα αποτελέσματα αυτά παρίστανται συμβατά με τις ως άνω συνταγματικές αρχές ή εάν, αντιθέτως, δεν τηρείται δίκαιη ισορροπία μεταξύ αφενός του υπηρετούμενου δημοσίου σκοπού και αφετέρου της συνταγματικώς επιβεβλημένης προστασίας της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και των διακυβευόμενων δικαιωμάτων.
VII. Ο Κώδικας Πολιτικών και Στρατιωτικών Συντάξεων (π.δ. 169/2007, Α΄ 210) ορίζει, στο άρθρο 1 ότι: «1. Ο τακτικός δημόσιος υπάλληλος που λαμβάνει κάθε μήνα μισθό από το Δημόσιο Ταμείο ή από άλλους ειδικούς πόρους δικαιούται σε ισόβια σύνταξη από το Δημόσιο Ταμείο: α) Αν απομακρυνθεί με οποιονδήποτε τρόπο από την υπηρεσία και έχει εικοσιπενταετή πλήρη πραγματική συντάξιμη υπηρεσία… 16. (η παρ. αυτή προστέθηκε με το άρθρο 1 του ν. 4002/2011, Α΄ 180) Το τακτικό προσωπικό των δήμων και το τακτικό προσωπικό των Ν.Π.Δ.Δ., των ιδρυμάτων και των συνδέσμων δήμων που διέπεται από τις συνταξιοδοτικές διατάξεις για τους δημοτικούς υπαλλήλους, καθώς και τα μέλη των οικογενειών τους, αποκτούν δικαίωμα σύνταξης από το Δημόσιο σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος Κώδικα και τις διατάξεις του ν. 2084/1992, κατά περίπτωση, με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 2 του ν. 3865/2010 (Α΄ 120)», στο άρθρο 9 ότι: «1. Ως μισθός με βάση τον οποίο κανονίζεται η σύνταξη λαμβάνεται ποσοστό του μηνιαίου μισθού ενεργείας του μισθολογικού κλιμακίου ή του βαθμού που έφερε και εμισθοδοτείτο ο υπάλληλος κατά την έξοδό του από την υπηρεσία, όπως αυτός ορίζεται από τις διατάξεις που ισχύουν κάθε φορά. 2. Για την εφαρμογή της προηγούμενης παραγράφου ως μισθός νοείται ο βασικός μισθός ενεργείας του μισθολογικού κλιμακίου ή του βαθμού που έφερε κατά την έξοδό του από την υπηρεσία μαζί με την προσαύξηση του επιδόματος χρόνου υπηρεσίας…», στο άρθρο 11 ότι: «1. Οι υπηρεσίες αυτών που υπάγονται στις διατάξεις για τις πολιτικές συντάξεις και αναγνωρίζονται από τον Κώδικα αυτό ως συντάξιμες διακρίνονται σε πραγματικές και πλασματικές. Πραγματική συντάξιμη υπηρεσία είναι αυτή που παρέχεται πραγματικά και πλασματική είναι αυτή που από πλάσμα του νόμου θεωρείται σαν συντάξιμη. 2. Πραγματική συντάξιμη υπηρεσία με την έννοια της προηγούμενης παραγράφου είναι αυτή που παρέχεται πραγματικά από αυτούς που διατελούν σύμφωνα με τους όρους των άρθρων 1 (…) του Κώδικα αυτού…», στο άρθρο 14 παρ. 1 ότι: «Η υπηρεσία υπολογίζεται από την ημερομηνία δημοσίευσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της πράξης διορισμού του υπαλλήλου, εφόσον ανέλαβε υπηρεσία μέσα σε ένα (1) μήνα από την ημερομηνία αυτή, ή από την ημερομηνία ανάληψης υπηρεσίας, εφόσον αυτή πραγματοποιήθηκε μετά την πάροδο ενός (1) μηνός από την ημερομηνία δημοσίευσης του διορισμού, μέχρι τη χρονολογία δημοσίευσης στην παραπάνω Εφημερίδα της απόλυσης ή της αποδοχής της παραίτησης ή μέχρι την ημέρα θανάτου του υπαλλήλου…», στο άρθρο 62, όπως ίσχυε πριν από την κατάργηση της περίπτωσης β΄ αυτού με την παρ. 1 του άρθρου 5 του ν. 4488/2017 (Α΄ 137), ότι: «Το δικαίωμα σύνταξης χάνεται στις παρακάτω περιπτώσεις: α) Αν ο υπάλληλος απολυθεί γιατί απέσχε από την εκπλήρωση των καθηκόντων του αδικαιολόγητα ή ο στρατιωτικός τέθηκε σε απόταξη για λιποταξία. β) Αν ο δικαιούχος καταδικαστεί αμετάκλητα, είτε όταν ήταν στην ενέργεια είτε ως συνταξιούχος, σε ποινή κάθειρξης για κλοπή, υπεξαίρεση, απάτη, πλαστογραφία, απιστία, παραποίηση ή σε φυλάκιση για δωροδοκία ή δωροληψία, εφόσον τα αδικήματα αυτά στρέφονται κατά του Δημοσίου ή κατά νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου καθώς και αν καταδικαστεί αμετάκλητα για κάποιο από τα αδικήματα των άρθρων 270 και 272 του Ποινικού Κώδικα, όπως αυτά τροποποιήθηκαν με τις διατάξεις του Ν.Δ. 364/1969. Αν παρασχεθεί χάρη με άρση των συνεπειών ή επέλθει δικαστική αποκατάσταση το δικαίωμα αποκτάται πάλι…», στην παρ. 1 του άρθρου 63, όπως αυτή ίσχυε πριν από την αντικατάστασή της με την παρ. 3 του άρθρου 2 του ν. 4488/2017, ότι: «Το δικαίωμα για σύνταξη ή καταβολή δεν μπορεί να ασκηθεί αν ο δικαιούχος καταδικαστεί στην ποινή της κάθειρξης για οποιοδήποτε αδίκημα και μέχρι τη λήξη της ποινής», στο άρθρο 65 ότι: «Η πράξη της Διοίκησης που αναγνωρίστηκε ως παράνομη με τελεσίδικη απόφαση ή συμβιβασμό, θεωρείται σαν να μην έχει γίνει για τις συνέπειές της σχετικά με το δικαίωμα σύνταξης και ο χρόνος που διανύθηκε εξαιτίας της εκτός της υπηρεσίας λογίζεται ως χρόνος πραγματικής συντάξιμης υπηρεσίας» και στο άρθρο 66, όπως αυτό ίσχυε μετά τις τροποποιήσεις του με τα άρθρα 6 του ν. 4002/2011 (Α΄ 180) και 2 του ν. 4151/2013 (Α΄ 103) ότι: «1. Ο κανονισμός και η εντολή πληρωμής των συντάξεων, των βοηθημάτων και των επιδομάτων που βαρύνουν το Δημόσιο και πληρώνονται από αυτό, με εξαίρεση τις προσωπικές συντάξεις, γίνεται σύμφωνα με τις διατάξεις αυτού του Κώδικα από τις Διευθύνσεις Συντάξεων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους με πράξη που εκδίδεται από τον Διευθυντή της αρμόδιας Διεύθυνσης Συντάξεων. Η πράξη κανονισμού σύνταξης είναι υποχρεωτική για το Δημόσιο και τον ενδιαφερόμενο και υπόκειται μόνο στα ένδικα μέσα που προβλέπονται από αυτό το άρθρο. 2. Η πράξη κανονισμού σύνταξης υπόκειται σε έφεση στο αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου: α) από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, εντός εξήντα ημερών από την κοινοποίηση της πράξης και β) χωρίς περιορισμό από προθεσμία, από τον Διευθυντή της αρμόδιας Διεύθυνσης Διενέργειας Μεταβολών και Δειγματοληπτικών Ελέγχων i) αν κατά το διενεργούμενο έλεγχο, διαπιστωθεί εσφαλμένη εφαρμογή συνταξιοδοτικών διατάξεων ή ii) αν η πράξη που προσβάλλεται στηρίζεται σε ψευδείς καταθέσεις μαρτύρων ή σε ψευδή έκθεση ή κατάθεση πραγματογνώμονα ή σε πλαστά ή νοθευμένα έγγραφα, εφόσον τα περιστατικά αυτά προκύπτουν από αμετάκλητη δικαστική απόφαση ή βούλευμα ή iii) αν εμφιλοχώρησε πλάνη για τα πράγματα ή iv) αν με την πράξη που προσβάλλεται κανονίστηκε σύνταξη χωρίς να συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις ή μεγαλύτερη από αυτή που καθορίζει ο νόμος. 3. Το όργανο που έχει εκδώσει την πράξη (…) μπορεί να ανακαλέσει αυτεπάγγελτα την πράξη που εξέδωσε, χωρίς περιορισμό από προθεσμία, αν με την πράξη αυτή κανονίστηκε σύνταξη χωρίς να συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, καθώς και αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις των περιπτώσεων ii και iii της προηγούμενης παραγράφου. Η ανάκληση γίνεται με την έκδοση ανακλητικής πράξης…».
VIII. A. Σε εκτέλεση των συνταγματικών επιταγών για το ειδικό συνταξιοδοτικό καθεστώς των μόνιμων πολιτικών διοικητικών υπαλλήλων, καθώς και των μονίμων υπαλλήλων των Ο.Τ.Α., ο Συνταξιοδοτικός Κώδικας οργανώνει το συνταξιοδοτικό σύστημα των υπαλλήλων αυτών ως λειτουργική συνέχεια της
υπαλληλικής τους σχέσης, καθιερώνοντας το γενικό κανόνα ότι ισόβια σύνταξη από το Δημόσιο Ταμείο δικαιούται ο υπάλληλος που έχει συμπληρώσει εικοσιπενταετή δημόσια υπηρεσία, επιμέρους δε αποκλίσεις από τον κανόνα αυτό, με την πρόβλεψη διαφορετικών χρονικών προϋποθέσεων για τη θεμελίωση του συνταξιοδοτικού δικαιώματος, εισάγονται με ειδικότερες διατάξεις του ιδίου Κώδικα (βλ. άρθρο 1 παρ. 1 περιπτ. α΄ εδάφιο τρίτο για τους τρίτεκνους υπαλλήλους, εδάφιο τέταρτο για τους υπαλλήλους με αναγνωρισμένο ποσοστό αναπηρίας και εδάφιο πέμπτο για τους υπαλλήλους των σωφρονιστικών και αναμορφωτικών καταστημάτων, περιπτ. β΄ για τους απολυόμενους υπαλλήλους, περιπτ. γ΄ για τους απολυόμενους λόγω σωματικής ή διανοητικής ανικανότητας, μη οφειλόμενης στην υπηρεσία, περιπτ. δ΄ για τους απολυόμενους λόγω κατάργησης θέσης κ.ο.κ.), ενώ, περαιτέρω, σύνταξη από το Δημόσιο Ταμείο δικαιούνται και όσοι θεμελιώνουν τέτοιο δικαίωμα με βάση τις διατάξεις για την προσμέτρηση υπηρεσίας στον ιδιωτικό τομέα και τη διαδοχική ασφάλιση με απονέμοντα φορέα το Δημόσιο [βλ. ν.δ. 4202/1961 «Περί διατηρήσεως των εκ της κοινωνικής ασφαλίσεως δικαιωμάτων εις περιπτώσεις μεταβολής ασφαλιστικού φορέως» (Α΄ 175), ν. 1405/1983 «Επέκταση της διαδοχικής ασφάλισης στους εργαζομένους που μετακινούνται από τον ιδιωτικό τομέα στο Δημόσιο, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.) και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) και αντίστροφα και άλλες διατάξεις» (Α΄ 180) και άρθρα 69 ν. 2084/1992 (Α΄ 165), 1 ν. 3232/2004 (Α΄ 48), 5 ν. 3863/2010 (Α΄ 115) και 4 παρ. 10 ν. 3865/2010 (Α΄ 120)]. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, αναγκαίο προαπαιτούμενο του δικαιώματος σε σύνταξη συνιστά η νόμιμη κτήση της υπαλληλικής ιδιότητας, η οποία συντελείται με την ολοκλήρωση των διατυπώσεων του διορισμού, οπότε και δημιουργείται, στο πλαίσιο της ειδικής λειτουργικής σχέσης που συνδέει τον υπάλληλο με το δημόσιο φορέα και ως όρος της εκεί απασχόλησής του, η παρεπόμενη αυτής σχέση, η οποία, συντρεχουσών και των λοιπών προϋποθέσεων, όπως η καταβολή εισφορών, ως ποσοστό επί των μηνιαίως καταβαλλομένων αποδοχών του υπαλλήλου [βλ. άρθρα 6 του 1902/1990 (Α΄ 138) και 17 και 20 παρ. 2 του ν. 2084/1992], του γεννά τη νόμιμη προσδοκία καταβολής σύνταξης, με τη συμπλήρωση του, κατά περίπτωση, προβλεπόμενου χρόνου υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, η ανάκληση του παράνομου διορισμού, ενεργώντας αναδρομικώς και αποκαθιστώντας τη νομική κατάσταση που θα υφίστατο εάν ο υπάλληλος δεν είχε διορισθεί, δεν μπορεί παρά κατ’ αρχήν να συνεπάγεται – πέραν των άλλων αποτελεσμάτων της, όπως την υποχρέωση του υπαλλήλου να επιστρέψει τις μισθολογικές του απολαβές, ως χωρίς νόμιμο δικαίωμα εισπραχθείσες, σύμφωνα με το άρθρο 96 παρ. 1 του ν. 4270/2014 (Α΄ 143) (βλ. Ελ.Συν. VII Τμ. 1452/2017, Ι Τμ. 2245/2012) – και τη μη αναγνώριση του χρόνου υπηρεσίας που παρασχέθηκε από αυτόν ως συντάξιμου (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 2015/2008, 373/1996, ΙΙ Τμ. 1566, 332/2017, 4741/2013, 2505/2004).
Β. Περαιτέρω, από τις προμνησθείσες διατάξεις των άρθρων 1, 11 παρ. 1 και 2 και 14 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, καθώς και εξ αντιδιαστολής από τη διάταξη του άρθρου 65 του ιδίου Κώδικα, σύμφωνα με την οποία διοικητική πράξη που κρίθηκε παράνομη με τελεσίδικη απόφαση ή αναγνωρίστηκε ως τέτοια με συμβιβασμό θεωρείται ως μη συντελεσθείσα για τις συνέπειές της σχετικά με το δικαίωμα σύνταξης και ο χρόνος που διανύθηκε εξαιτίας της εκτός της υπηρεσίας λογίζεται ως χρόνος πραγματικής συντάξιμης υπηρεσίας, συνάγεται ότι τα συνταξιοδοτικά όργανα, αποφαινόμενα για το δικαίωμα σύνταξης, δεν έχουν εξουσία ελέγχου της νομιμότητας της πράξης διορισμού με την οποία αποκτήθηκε η υπαλληλική ιδιότητα – κατ’ επέκταση δε, ούτε της ανακλητικής της – καθόσον τούτο θα ισοδυναμούσε με ανατροπή του τεκμηρίου νομιμότητας και ανάκληση των πράξεων αυτών και, μάλιστα, από αναρμόδιο όργανο (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 1898/2009, 631/2005, 111/2001, 563/2000, 373/1996, II Τμ. 7622/2015, 1336/2007, 2564/2006 – πρβλ. II Τμ. 650/2017, 2258/2016). Άλλωστε, όπου ο νομοθέτης θέλησε να απονείμει τέτοια εξουσία στα όργανα της συνταξιοδοτικής διοίκησης ρητώς το προέβλεψε, περίπτωση που συντρέχει όσον αφορά τον καθορισμό των συντάξιμων αποδοχών, οι οποίες, κατά το άρθρο 9 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, προσδιορίζονται με βάση το μηνιαίο μισθό του μισθολογικού κλιμακίου ή του βαθμού που έφερε και εμισθοδοτείτο ο υπάλληλος κατά την έξοδό του από την υπηρεσία, σύμφωνα με τις εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις και όχι όπως τα μεγέθη αυτά είχαν διαμορφωθεί με τις διοικητικές πράξεις της υπηρεσιακής διοίκησης, με την αυτονόητη επιφύλαξη της δέσμευσης των συνταξιοδοτικών οργάνων από τυχόν δεδικασμένο (βλ. Ελ. Συν. Ολομ. 2077/2010, 1265/2006, 409/1996 ΙΙ Τμ. 2258/2016, 7622/2015, 1336/2007, 2564/2006 – πρβλ. II Τμ. 7474/2015). Και ναι μεν, κατά το άρθρο 1 του π.δ. 1225/1981 «Περί εκτελέσεως των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου διατάξεων» (Α΄ 304), το Δικαστήριο δύναται, όταν επιλαμβάνεται συνταξιοδοτικών διαφορών, να εξετάζει παρεμπιπτόντως ζητήματα άλλης δικαιοδοσίας, μεταξύ των οποίων και το κύρος των εκτελεστών διοικητικών πράξεων (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 34/2012), δοθέντος, όμως, ότι εν προκειμένω αυτοτελής κρίση της συνταξιοδοτικής διοίκησης για τη νομιμότητα του διορισμού ή της ανάκλησής του δεν επιτρέπεται, στον αυτό περιορισμό υπόκειται και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Συνακολούθως, η ανακλητική του διορισμού πράξη πρέπει κατ’ αρχήν να προσβληθεί από το θιγόμενο με βάση τη νόμιμη διαδικασία (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 373/1996), το Ελεγκτικό Συνέδριο, ωστόσο, ως αποκλειστικώς αρμόδιο για τη διάγνωση της νομιμότητας όλων εν γένει των δυσμενών πράξεων των συνταξιοδοτικών οργάνων, ήτοι και εκείνων με τις οποίες, κατ’ επίκληση της ανάκλησης του διορισμού, είτε απορρίπτονται αιτήματα συνταξιοδότησης, είτε ανακαλούνται ήδη εκδοθείσες πράξεις κανονισμού συντάξεων, όχι μόνο δεν κωλύεται, αλλά και υποχρεούται να ελέγξει τη συμβατότητα, τόσο προς το νόμο, όσο και προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνες και αρχές, της συναγωγής από τα όργανα αυτά των συνταξιοδοτικών συνεπειών της εκ των υστέρων ανατροπής της υπαλληλικής σχέσης (βλ. Ελ.Συν. II Τμ. 1566, 332/2017). Πολύ περισσότερο που, διαφορετικά, με δεδομένο ότι ισχυρισμοί αναφορικώς με τα συνταξιοδοτικά αποτελέσματα της ανακλητικής του διορισμού πράξης δεν θα μπορούσαν να προβληθούν παραδεκτώς ενώπιον των αρμόδιων να αποφανθούν για το κύρος της τελευταίας διοικητικών δικαστηρίων, ελλείψει δικαιοδοσίας τους (πρβλ. ΔΕφΑθ 3117/2015), και να απαντηθούν επί της ουσίας, ο ενδιαφερόμενος θα στερείτο πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Επομένως, σε αντίθεση με την περίπτωση της δικαστικής ακύρωσης της ανακλητικής του διορισμού πράξης που θα υποχρέωνε τη συνταξιοδοτική διοίκηση σε συμμόρφωση, λόγω του ακυρωτικού αποτελέσματος της απόφασης, κατά τα άρθρα 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 50 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) και 65 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, θα δέσμευε δε και το Ελεγκτικό Συνέδριο, σύμφωνα με τα άρθρα 95 παρ. 1 και 98 του Συντάγματος και 1 του π.δ. 1225/1981, η δέσμευση του Δικαστηρίου από το δεδικασμένο δικαστικής απόφασης, απορριπτικής της σχετικής αίτησης ακύρωσης, θα περιοριζόταν μόνον στο κριθέν διοικητικής φύσης ζήτημα της νομιμότητας καθεαυτής της ανάκλησης, ως μεταβολής της υπηρεσιακής κατάστασης του υπαλλήλου, και δεν θα εκτεινόταν στις συνταξιοδοτικές επιπτώσεις της πράξης αυτής.
Γ. Στο πλαίσιο αυτό, η απορρέουσα από τα άρθρα 1, 11 παρ. 1 και 2 και 14 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα υποχρέωση της συνταξιοδοτικής διοίκησης όπως, σε περίπτωση ανάκλησης του παράνομου διορισμού, αναδρομικής, δηλαδή, απώλειας της υπαλληλικής ιδιότητας, δεν προσμετρήσει ως συντάξιμο το χρόνο που διανύθηκε σε υπηρεσία του Δημοσίου, σε Ο.Τ.Α. ή σε ν.π.δ.δ., απορρίπτοντας το σχετικό συνταξιοδοτικό αίτημα ή ανακαλώντας την τυχόν εκδοθείσα συνταξιοδοτική πράξη, σύμφωνα με το άρθρο 66 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, συνιστά διοικητικό μέτρο, το οποίο, στο βαθμό που το μεν θα μπορούσε ευχερώς να συναχθεί από τον νόμο και τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου τούτου (βλ. Ελ.Συν. Ολομ. 2015/2008, 373/1996, II Τμ. 1566, 332/2017, 4741/2013, 2505/2004), ιδίως όταν ο υπάλληλος προκάλεσε ή υποβοήθησε τον παράνομο διορισμό του (πρβλ. a contrario Ελ. Συν. II Τμ. 1566, 332/2017), το δε εντάσσεται στον κύκλο των αποκαταστατικών των αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση στις δημόσιες θέσεις συνεπειών της ανάκλησης, παρίσταται κατ’ αρχήν θεμιτό. Η συμβατότητά του, όμως, προς τις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας και της προβλεψιμότητας, καθώς και προς την αρχή της αναλογικότητας, δεν παύει να τελεί υπό την επιφύλαξη του χρονικού σημείου στο οποίο συντελείται η ανάκληση σε σχέση με τον διορισμό, ενόψει και των επιπτώσεων που η ανάκληση επιφέρει στην κατάσταση του απωλέσαντος την υπαλληλική ιδιότητα, ώστε να διασφαλίζεται δίκαιη ισορροπία μεταξύ αφενός του αποκαταστατικού σκοπού αυτής και των αντανακλαστικών συνταξιοδοτικών αποτελεσμάτων της και αφετέρου των συνταγματικώς προστατευόμενων ατομικών δικαιωμάτων του υπαλλήλου (βλ. ΙΙ Τμ. 1176/2018).
Δ. Ειδικότερα, στην περίπτωση που η ανάκληση της πράξης διορισμού, ακόμη και επί υπαίτιας συμπεριφοράς του παρανόμως διορισθέντος υπαλλήλου, χωρεί μετά πάροδο μακρότατου χρόνου από το διορισμό, πολλώ δε μάλλον αφού ο υπάλληλος έχει συμπληρώσει το χρόνο υπηρεσίας για τη θεμελίωση δικαιώματος σύνταξης, ενώ, καθ’ όλο το χρόνο αυτό, ο οικείος δημόσιος φορέας αδρανούσε, παραλείποντας τον έλεγχο της συνδρομής των προϋποθέσεων διορισμού, η στέρηση της σύνταξης και της συνδεόμενης με αυτήν υγειονομικής περίθαλψης [βλ. ενδεικτικώς άρθρα 3 και 4 της οικ. 2/7029/0094/17.2.2005 κοινής υπουργικής απόφασης (Β΄ 213) και ήδη άρθρο 44 του ν. 4387/2016 (Α΄ 85)], συνεπαγόμενη επαχθέστατες και ανυπολόγιστες επιπτώσεις στην προσωπική κατάσταση του υπαλλήλου, εάν, μάλιστα, ληφθεί υπόψη και η υποχρέωση των διοικητικών οργάνων να αναζητήσουν το σύνολο των μισθολογικών απολαβών που αυτός έχει εισπράξει, αντίκειται προς τις αρχές της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας και της προβλεψιμότητας, στο βαθμό που η συνταξιοδοτική κατάσταση του υπαλλήλου καθίσταται διαρκώς και επ’ αόριστον μετέωρη, τελώντας εσαεί υπό τη διαλυτική αίρεση του ελέγχου της νομιμότητας του διορισμού του από τη Διοίκηση. Συνεπώς, ανεξαρτήτως του εάν, ενόψει των ως άνω συνταγματικών αρχών, θα απαιτείτο η θέσπιση από το νομοθέτη συγκεκριμένου χρονικού ορίου μέχρι του οποίου θα μπορούσε να χωρήσει η ανάκληση του παράνομου διορισμού, με τις προαναφερόμενες συνταξιοδοτικές επιπτώσεις, ώστε ακόμη και ο υπάλληλος που δολίως συνετέλεσε στο διορισμό του αυτό να είναι σε θέση να αμυνθεί αποτελεσματικώς και να εκτιμηθούν επίκαιρα και αξιόπιστα αποδεικτικά στοιχεία (πρβλ. αποφάσεις ΕΔΔΑ της 3.3.2015 Dimitrovi κατά Βουλγαρίας, σκέψεις 45 και 46, της 9.2.2013 Oleksandr Volkof κατά Ουκρανίας, σκ. 137 και 139 για τη λόγω μη πρόβλεψης παραγραφής αντίθεση εθνικής ρύθμισης στο άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, της 22.10.1996 Stubbings κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκ. 51, ΣτΕ Ολομ. 3312, 1738/2017), πάντως, η λήψη των αντανακλαστικών της ανάκλησης συνταξιοδοτικών μέτρων, υπό τις ανωτέρω περιστάσεις, είναι, σε κάθε περίπτωση, αντίθετη προς τις εν λόγω αρχές. Τούτο δε, κατά μείζονα λόγο, ισχύει για τους υπάλληλους που είχαν διορισθεί υπό την ισχύ του Κώδικα Κατάστασης Προσωπικού Ο.Τ.Α. του ν. 1188/1981, σύμφωνα με τον οποίον, όπως προεκτέθηκε, μπορούσε, κατά διακριτική ευχέρεια, είτε να επιβληθεί το διοικητικό μέτρο της ανάκλησης του παράνομου διορισμού (άρθρο 28 του Κώδικα αυτού), με τα εντεύθεν αναδρομικά αποτελέσματα της αναζήτησης των αποδοχών και της μη αναγνώρισης του χρόνου υπηρεσίας ως συντάξιμου, είτε να κινηθεί η δίωξη του υπαλλήλου για το ειδικώς προβλεπόμενο πειθαρχικό παράπτωμα της χρήσης δόλου προς επίτευξη του διορισμού (άρθρο 170 του ιδίου Κώδικα), το οποίο, όχι μόνο δεν επέφερε τέτοια αποτελέσματα, αλλά και υπέκειτο αφενός σε παραγραφή, αφετέρου στις μείζονες εγγυήσεις της πειθαρχικής διαδικασίας, με συνέπεια την πλήρη ανασφάλεια δικαίου και την άνιση, αναλόγως της προαίρεσης της Διοίκησης, συνταξιοδοτική μεταχείριση υπαλλήλων που τελούσαν υπό τις αυτές ακριβώς συνθήκες, χωρίς να δικαιολογείται η διαφοροποίηση των δύο περιπτώσεων. Και ναι μεν το συγκεκριμένο πειθαρχικό παράπτωμα αφαιρέθηκε από τους επιγενόμενους Κώδικες, η ίδια, όμως, έλλειψη σαφήνειας και προβλεψιμότητας συνεχίσθηκε και υπό το καθεστώς αυτών, σύμφωνα με τη σχετική νομολογία των αρμόδιων δικαστηρίων (βλ. σκέψη VI.Γ).
Ε. Το ιδιαιτέρως επαχθές των συνταξιοδοτικών επιπτώσεων της ανάκλησης του παράνομου διορισμού, όταν αυτή χωρεί σε χρόνο μακρότατο από τον αρχικό διορισμό και αφού έχουν συμπληρωθεί οι όροι συνταξιοδότησης του υπαλλήλου, ώστε, κατά παράβαση και της αρχής της αναλογικότητας, να υπερακοντίζεται ο θεμιτός κατ’ αρχήν σκοπός που υπηρετούν, καταδεικνύει, περαιτέρω, το δεδομένο ότι για τον ήδη διανυθέντα χρόνο υπηρεσίας δεν προβλέπεται η υπαγωγή σε άλλο ασφαλιστικό σχήμα, λόγω της διάκρισης του απορρέοντος από τα άρθρα 103, 73, 80 και 98 παρ. 1 περιπτ. στ΄ του Συντάγματος συστήματος επαγγελματικής ασφάλισης των μόνιμων υπαλλήλων του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. από το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος, ενώ τυχόν συνδρομή στο πρόσωπο του αναδρομικώς στερηθέντος την υπαλληλική ιδιότητα των προϋποθέσεων υπαγωγής του σε μορφές κοινωνικής προστασίας με προνοιακό χαρακτήρα, που δεν συναρτώνται με οποιουδήποτε είδους απασχόληση, δεν αρκεί για να ισοσκελίσει, με όρους αναλογικής ισότητας, την απώλεια του συνταξιοδοτικού δικαιώματος από την ανατραπείσα υπαλληλική σχέση. Στοιχείο στάθμισης, εξ άλλου, προκειμένου ο υπάλληλος, του οποίου, υπό τις ανωτέρω περιστάσεις, ανακλήθηκε ο διορισμός, να δικαιωθεί μεν σύνταξης από το Δημόσιο Ταμείο, κατώτερης, όμως, εκείνης που αναλογεί στον ίδιο χρόνο υπηρεσίας νομίμως διορισθέντος υπαλλήλου, δεν θα μπορούσε να αποτελέσει η αξία της εργασίας που ο πρώτος παρείχε στο Δημόσιο, σε Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ., στο βαθμό που ενδεχομένως θα αποτιμάτο μειωμένη, συγκριτικώς με εκείνη υπαλλήλου που διέθετε τα αναγκαία για την κατάληψη της αντίστοιχης θέσης τυπικά προσόντα. Πράγματι, ελλείψει ειδικής νομοθετικής διάταξης που να καθορίζει το ύψος των αποδοχών, των αναλογουσών σε αυτές εισφορών και των σε συνάρτηση προς τις αποδοχές συνταξιοδοτικών παροχών για τους υπαλλήλους που, χωρίς τα προβλεπόμενα τυπικά προσόντα, παρείχαν υπηρεσία σε συγκεκριμένη θέση, το Δικαστήριο δεν θα μπορούσε, κατ’ εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, να προβεί το ίδιο στη ρύθμιση της συνταξιοδοτικής τους κατάστασης, διά του κανονισμού σύνταξης διάφορης και δη μικρότερης αυτής που οι εν λόγω υπάλληλοι θα δικαιούντο, εάν είχαν διοριστεί νομίμως, καθόσον τούτο, ισοδυναμώντας με τη θέσπιση της ελλείπουσας εν προκειμένω διάταξης, χωρίς, μάλιστα, την τήρηση της διαδικαστικής εγγύησης της προηγούμενης γνωμοδότησης από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, σύμφωνα με το άρθρο 73 παρ. 2 του Συντάγματος, θα προσέκρουε στην αρχή της διάκρισης των λειτουργιών και θα ήγε στη θεσμική υποκατάσταση του νομοθετικού οργάνου από το δικαστή (πρβλ. απόφαση του Γαλλικού Συνταγματικού Συμβουλίου της 9.12.2011, 2011-204 QPC, σκ. 4, απόφαση Ανωτάτου Δικαστηρίου των ΗΠΑ στην υπόθεση United States v. Βajakajian, ΣτΕ Ολομ. 3316/2014 – βλ. κατ’ αναλογία και Ελ.Συν. Ολομ. 6456/2015, 1817, 477/2014 για την αντίθεση της οριστικής απώλειας του συνταξιοδοτικού δικαιώματος λόγω αμετάκλητης ποινικής καταδίκης, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 62 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, προς την αρχή της αναλογικότητας και το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, όπου, ωσαύτως ελλείψει σχετικής διάταξης, το Δικαστήριο δεν προέβη στον κανονισμό μειωμένης σύνταξης). Άλλωστε, η μη κατοχή των νόμιμων προσόντων, δεν είναι πάντοτε αναγκαίο να συνεπάγεται την παροχή κατώτερης, από ποιοτική άποψη, εργασίας – τέτοια είναι περίπτωση του μόνιμου προσωπικού του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. που απασχολείται σε τεχνικές εργασίες, για το οποίο η κατοχή ή μη τίτλου σπουδών, έστω της πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης, κατ’ αρχήν δεν επηρεάζει την ικανότητα διεκπεραίωσης των καθηκόντων της θέσης – οποιαδήποτε δε εκ των υστέρων αποτίμηση της πραγματικής αξίας της εργασίας αυτής θα παραγνώριζε την ιδιοτυπία της ειδικής σχέσης που συνδέει το δημόσιο φορέα με τους τακτικούς υπαλλήλους του, καταλήγοντας στην αντιμετώπισή της με τρόπο που προσιδιάζει στις ερειδόμενες σε άκυρες συμβάσεις απλές εργασιακές σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου, στις οποίες και μόνο αρμόζει η σύγκριση των περιουσιακών οφελών που τα μέρη άντλησαν από την de facto λειτουργία τους, ούτως ώστε να αποδοθεί ο τυχόν αδικαιολόγητος πλουτισμός ενός από αυτά.
ΣΤ. Δοθέντος, τέλος, ότι, όταν η ανάκληση του παράνομου διορισμού συντελείται σε χρόνο που ο υπάλληλος ευρίσκεται, ούτως ή άλλως, στο στάδιο εξόδου από την υπηρεσία, λόγω συνταξιοδότησης, έχει πλέον καταστεί ανέφικτη η αποκατάσταση των αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις, η μη αναγνώριση ως συντάξιμης της διανυθείσας υπηρεσίας στο Δημόσιο, σε Ο.Τ.Α. ή σε ν.π.δ.δ. και η συνακόλουθη απώλεια του συνταξιοδοτικού δικαιώματος, μη δυνάμενες, υπό τα δεδομένα αυτά, να εξυπηρετήσουν οποιοδήποτε επανορθωτικό της παραβίασης των ανωτέρω αρχών σκοπό, προσλαμβάνουν αμιγώς κυρωτικά χαρακτηριστικά. Σε μία τέτοια περίπτωση, όμως, αφενός, ενόψει των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας και της προβλεψιμότητας, θα απαιτείτο η σαφής πρόβλεψη στο νόμο, ύστερα από προηγούμενη γνωμοδότηση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, της συγκεκριμένης κύρωσης (βλ. τις ειδικές, ανεξαρτήτως της συνταγματικότητάς τους και της συμβατότητάς τους με την ΕΣΔΑ, διατάξεις των άρθρων 62 και 63 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα για την απώλεια και την αναστολή αντιστοίχως του δικαιώματος σε σύνταξη, λόγω ποινικής καταδίκης) και ως έρεισμα της στέρησης της σύνταξης δεν θα αρκούσε η γενική αρχή του διοικητικού δικαίου για την αναδρομική ενέργεια της ανακλητικής πράξης, αφετέρου η αρχή της προστασίας της αξίας του ανθρώπου, σε συνδυασμό με τις αρχές του κοινωνικού κράτους δικαίου και της αναλογικότητας, θα επέβαλλαν την τήρηση εγγυήσεων, κατά το πρότυπο της πειθαρχικής διαδικασίας, ώστε να παρέχεται στη μεν Διοίκηση η δυνατότητα να κρίνει τις συνθήκες της πρόκλησης ή υποβοήθησης από τον υπάλληλο του παράνομου διορισμού του και το βαθμό προσβολής των συνταγματικών αρχών της αξιοκρατίας και της ισότητας κατά την πρόσβαση στη δημόσια θέση, στο δε υπάλληλο η δυνατότητα να εκθέσει τους αμυντικούς του ισχυρισμούς και για το σκέλος των συνταξιοδοτικών συνεπειών της ανάκλησης, ενώ, περαιτέρω, θα έπρεπε να καταλείπεται στο αρμόδιο διοικητικό όργανο περιθώριο να επιμετρήσει την κύρωση, σε σχέση και με το ύψος της καταβλητέας σύνταξης, και στο θιγόμενο το δικαίωμα να προσβάλλει τη σχετική πράξη με ένδικο βοήθημα που θα επέτρεπε τη δικαστική κρίση για την ουσία της διαφοράς (πρβλ. ΕΔΔΑ αποφάσεις της 14.6.2016 Φιλίππου κατά Κύπρου, σκ. 70, 71, της 22.10.2009 Αποστολάκης κατά Ελλάδος, σκ. 38, 39, της 18.10.2005 Banfield κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της 20.6.2002 Αζίνας κατά Κύπρου, σκ. 43 έως 46 – πρβλ. απόφαση Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας της 22.10.2010 SIVOM du Canton de Lorrezle Bocage). Ανάλογες, ωστόσο, εγγυήσεις ουδόλως εν προκειμένω διασφαλίζονται από τις διατάξεις των άρθρων 27 παρ. 2 του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων, σε συνδυασμό με τις ρυθμίσεις των άρθρων 1, 11 παρ. 1 και 2, 14 παρ. 1 και 66 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, οι οποίες, ακριβώς επειδή είναι προσανατολισμένες στην επιβολή διοικητικών μέτρων και όχι κυρώσεων, περιορίζονται σε μία κοινή διοικητική διαδικασία ακρόασης πριν από την ανάκληση του παράνομου διορισμού, στη δυνατότητα άσκησης αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης αυτής ενώπιον των αρμοδίων διοικητικών δικαστηρίων, χωρίς εξουσία δικαστικού ελέγχου της ουσίας της διαφοράς, και στην, ως αυτόθροη συνέπεια της ανάκλησης, μη αναγνώριση ως συντάξιμου του χρόνου της διανυθείσας υπηρεσίας. Σε κάθε περίπτωση, η επέλευση μίας τόσο καταλυτικής κυρωτικής έννομης συνέπειας στο συνταξιοδοτικό σκέλος της υπαλληλικής σχέσης, ενόψει και του ότι, όπως προεκτέθηκε, ο υπάλληλος δεν δύναται για το χρόνο της δημόσιας υπηρεσίας του να λάβει παροχές από το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, παραβιάζει τον πυρήνα της αρχής της αξιοπρέπειας του ανθρώπου και δεν συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας (βλ., στο πνεύμα αυτό, Ελ.Συν. Ολομ. 6456/2015, 1817, 477/2014, με τις οποίες έγινε δεκτό ότι η οριστική απώλεια του συνταξιοδοτικού δικαιώματος, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 62 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας και στο άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, με συνέπεια ο υπάλληλος να δικαιούται πλήρη σύνταξη, παρά την καταδίκη του για ποινικά αδικήματα, της ιδίας ή και πολύ μεγαλύτερης ηθικής απαξίας από εκείνη της δόλιας πρόκλησης ή υποβοήθησης του παράνομου διορισμού του), οι δε ως άνω συνταξιοδοτικές συνέπειες της ανάκλησης του παράνομου διορισμού στο στάδιο εξόδου του υπαλλήλου από την υπηρεσία, θεωρούμενες από κοινού και με τις λοιπές δυσμενείς για τον υπάλληλο επιπτώσεις, όπως ο κατ’ αρχήν καταλογισμός του συνόλου των αποδοχών που έλαβε και η ενδεχομένως συρρέουσα ποινική του ευθύνη για τα αδικήματα της απάτης και της πλαστογραφίας με χρήση (βλ. ΑΠ 196/2015, ΕφΑθ 514/2017), δικαιολογούν, ως σύνολο και με δεδομένη τη σφοδρότητα που πλήττουν τον υπάλληλο, την κατάφαση, αναλόγως των περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης υπόθεσης, όχι απλώς του κυρωτικού, αλλά ακόμη και του ποινικού, κατά την έννοια της ΕΣΔΑ, χαρακτήρα της ανάκλησης και των παρεπόμενων αυτής μέτρων, ώστε, κατά περίπτωση, να στοιχειοθετείται παραβίαση των εγγυήσεων των άρθρων 6 παρ. 2 και 7 της Σύμβασης, ελλείψει καταδίκης από ποινικό δικαστήριο και καθόσον τα επαχθή αποτελέσματα της ανάκλησης επέρχονται δυνάμει γενικής αρχής του δικαίου και όχι ρητής διάταξης νόμου, ή της κατ’ άρθρο 4 του 7ου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ αρχής ne bis in idem, εάν έχει προηγηθεί αμετάκλητη ποινική απόφαση (βλ. ανωτέρω IV.Δ).
Ζ. Κατ’ ακολουθίαν όλων των ανωτέρω, η στέρηση της σύνταξης από υπάλληλο, του οποίου ο διορισμός ανακλήθηκε μετά πάροδο μακρότατου χρόνου στην υπηρεσία και ενώ στο πρόσωπό του έχουν συντρέξει οι προβλεπόμενες για τη συνταξιοδότησή του χρονικές προϋποθέσεις, αντίκειται στις προαναφερόμενες συνταγματικές και υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις και αρχές. Ως εκ τούτου, εάν αυτός υποβάλει αίτημα για τον κανονισμό σύνταξης από το Δημόσιο, η συνταξιοδοτική διοίκηση υποχρεούται, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 1, 11 παρ. 1 και 2 και 14 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα, ερμηνευόμενα υπό το φως των άρθρων 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος και των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της σαφήνειας, της προβλεψιμότητας και της αναλογικότητας, να εξετάσει εάν, με την αναγνώριση ως συντάξιμης της μακράς αυτής υπηρεσίας, ο υπάλληλος έχει συμπληρώσει τον απαιτούμενο, προκειμένου να δικαιωθεί σύνταξης, χρόνο και, σε καταφατική περίπτωση, να του κανονίσει τη σύνταξη που θα δικαιούτο, εάν δεν είχε χωρήσει η ανάκληση της πράξης διορισμού.
IΧ. Η έχουσα συμβουλευτική ψήφο Πάρεδρος, Αικατερίνη Σπηλιοπούλου, διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη:
Α. Η κατ’ άρθρο 27 παρ. 2 Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (ν. 3584/2007, βλ. και όμοια διάταξη του άρθρου 20 παρ.2 του Υπαλληλικού Κώδικα, ν. 3528/2007) ανάκληση της πράξης διορισμού λόγω παράνομης πρόσληψης, κατά νομολογιακώς παγιωμένη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, που συνιστά εγγενές εννοιολογικό στοιχείο της ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης, πλην εξαιρετικών περιστάσεων, επιφέρει ως άμεση έννομη συνέπεια την αναδρομική άρση της υπαλληλικής σχέσης και την ανατροπή των ωφελειών που άντλησε από αυτήν ο υπάλληλος, ήτοι την αναζήτηση των αποδοχών που αυτός ελάμβανε και την συνακόλουθη άρση και της συνταξιοδοτικής σχέσης, που συνιστά συνέχεια της υπαλληλικής και προϋποθέτει, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 1, 11 παρ. 1 και 2 και 14 παρ. 1 του Συνταξιοδοτικού Κώδικα (βλ. σκέψη VIII) , πρόσωπο που φέρει την υπαλληλική ιδιότητα και εντάσσεται στο ειδικό status του δημοσίου υπαλλήλου, υπαλλήλου Ο.Τ.Α. ή ν.π.δ.δ. Η ανάκληση δε αυτή του παράνομου διορισμού και η αναδρομική ανατροπή του υπαλληλικού status δύναται να χωρήσει χωρίς χρονικό περιορισμό στις περιπτώσεις κατά τις οποίες διαπιστώνεται ότι ο υπάλληλος προκάλεσε δολίως ή υποβοήθησε υπαιτίως τον παράνομο διορισμό του, όπως στην περίπτωση χρήσης πλαστών δικαιολογητικών διορισμού, συνιστά δε τόσο η ανάκληση καθ’ εαυτή όσο και οι συνέπειές της (υπηρεσιακές, μισθολογικές και συνταξιοδοτικές) ένα κατ’ αρχήν εύλογο και θεμιτό διοικητικό μέτρο αποκατάστασης της νομιμότητας, ήτοι τόσο των τρωθεισών θεμελιωδών αρχών της αξιοκρατίας, της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης όσο και της αποκατάστασης των οικονομικών συμφερόντων του Δημοσίου. Στο ίδιο, άλλωστε, πλαίσιο εντάσσεται και η προεκτεθείσα ρύθμιση του άρθρου 28 του ν. 4305/2014, με την οποία καθιερώθηκε ως ουσιώδης τύπος τόσο του διορισμού όσο και της λύσης της υπαλληλικής σχέσης διά παραίτησης εντός του χρονικού διαστήματος που θέτει ο νόμος ο έλεγχος της γνησιότητας των δικαιολογητικών διορισμού του υπαλλήλου, υπό την έννοια της διά νόμου ενεργοποίησης της δυνατότητας που ούτως ή άλλως υφίστατο με τη γενική ρύθμιση του άρθρου 27 παρ. 2 Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων (ν. 3584/2007). Τόσο δε οι ρυθμίσεις του Κώδικα αυτού όσο και εκείνες του ως άνω νόμου περί ανάκλησης της πράξης