Αντισυνταγματικές οι διατάξεις του ν. 4472/2017, με τις οποίες καθορίστηκε νέο μισθολόγιο των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. Οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας επέρχονται από τη δημοσίευση της απόφασης.
(από την ιστοσελίδα του Συμβουλίου της Επικρατείας)
ΣτΕ Ολομ. 1911/2022
Πρόεδρος: Ε. Σαρπ, Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγητής: Ε. Παπαδημητρίου, Σύμβουλος Επικρατείας
Οι διατάξεις των άρθρων 128 έως 131 και 155 του ν.4472/2017, με τις οποίες θεσπίστηκε το νέο μισθολόγιο των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. (βασικός μισθός και επιδόματα) αντίκεινται στην απορρέουσα από το άρθρο 16 του Συντάγματος αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης, καθώς και προς τις συνταγματικές αρχές της ισότητας και της αναλογικότητας. Οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων των άρθρων 128 έως 131 και 155 του ν. 4472/2017, μετά στάθμιση του δημοσίου συμφέροντος, θα επέλθουν από τη δημοσίευση της απόφασης.
Ι. Με την απόφαση 1911/2022 της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία εκδόθηκε στο πλαίσιο πιλοτικής δίκης κατ’ άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 3900/2010, επί αγωγής μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., κρίθηκε κατά πλειοψηφία ότι οι διατάξεις των άρθρων 128 έως 131 και 155 του ν. 4472/2017 αντίκεινται στην απορρέουσα από το άρθρο 16 του Συντάγματος αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης, καθώς και προς τις συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι ο νομοθέτης με το ν. 4472/2017 επεδίωξε τον αριθμητικό περιορισμό των ειδικών μισθολογίων, όχι καταργώντας κάποια από αυτά, αλλά συνενώνοντας τα υφιστάμενα ειδικά μισθολόγια που, κατά την κρίση του, είχαν «ομοειδές αντικείμενο». Η συνένωση δε αυτή των μισθολογικών ρυθμίσεων που αφορούν τα μέλη του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., με εκείνες που αφορούν άλλες κατηγορίες δημοσίων υπαλλήλων που δεν πληρούν τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις (ακαδημαϊκή ελευθερία, αυτοδιοίκητο Α.Ε.Ι.), οι οποίες δικαιολογούν την εφαρμογή της απορρέουσας από το άρθρο 16 του Συντάγματος αρχής της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., συνεπάγεται παραβίαση της αρχής αυτής.
Εξάλλου, ο νομοθέτης προκειμένου να επιτύχει τον εξορθολογισμό των χορηγούμενων με τα μισθολόγια αυτά αποδοχών, χρησιμοποίησε αρχές και κανόνες, όχι προσιδιάζοντες ειδικώς στις ιδιαιτερότητες κάθε μισθολογίου, αλλά κοινούς για όλα τα ειδικά μισθολόγια, συνισταμένους κυρίως στην διατήρηση ενός τουλάχιστον επιδόματος, συνδεόμενου με τα ειδικά καθήκοντα κάθε κατηγορίας και με την ενεργό άσκησή τους, καθώς και στην κατάργηση του χρονοεπιδόματος και στη δημιουργία μισθολογικής κλίμακας ανά βαθμίδα, με μισθολογικά κλιμάκια (Μ.Κ.). Ως βάση δε για τον επαναπροσδιορισμό των αποδοχών του μισθολογίου των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. χρησιμοποιήθηκε το ύψος των αποδοχών που οι τελευταίοι ελάμβαναν κατά την 31.12.2016, βάσει των σχετικών διατάξεων του ν. 4093/2012. Κρίσιμο και βασικό στοιχείο για τον προσδιορισμό των αποδοχών, μεταξύ άλλων, και των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., στο πλαίσιο του νέου μισθολογίου, αποτέλεσε για τον νομοθέτη, προεχόντως, η διατήρηση του μισθολογίου αυτού ως δημοσιονομικά ουδετέρου, ενόψει της ανάγκης να επιτευχθούν οι τεθέντες δημοσιονομικοί στόχοι για πρωτογενές πλεόνασμα ύψους πλέον του 3,5% του ΑΕΠ για καθένα από τα έτη 2018-2021. Δηλαδή, αν και καθένα από τα ως άνω «ειδικά μισθολόγια» αφορούσε σε διαφορετική κατηγορία λειτουργών ή υπαλλήλων, με απολύτως διακεκριμένα καθήκοντα και αποστολή καθώς και με διαφορετικά τυπικά και ουσιαστικά προσόντα (για ορισμένες δε από τις κατηγορίες αυτές συνδεόταν με την άσκηση της εκ του Συντάγματος κρατικής τους αποστολής), ο νομοθέτης αφενός μεν τα ρύθμισε στηριζόμενος σε κοινές αρχές και κοινούς κανόνες, αφετέρου δε τα αντιμετώπισε συλλήβδην ως ένα ενιαίο οικονομικό μέγεθος, το οποίο έπρεπε, υπολογιζόμενο ως σύνολο, να παραμείνει δημοσιονομικά ουδέτερο, στο πλαίσιο της ανάγκης για επίτευξη των τεθέντων δημοσιονομικών στόχων για πρωτογενές πλεόνασμα. Και ναι μεν ο νομοθέτης έχει διακριτική ευχέρεια για την εισαγωγή νέων ρυθμίσεων και ευρύ περιθώριο εκτίμησης για τη διαμόρφωση των αποδοχών των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι, πλην τα δικαστήρια ασκώντας τον έλεγχο αυτό, δύνανται και οφείλουν, χωρίς να υπεισέλθουν στην έρευνα της σκοπιμότητας των επιλογών του, να ερευνήσουν το αμιγώς νομικό ζήτημα, αν ελήφθη υπόψη η αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι, η οποία απορρέει εμμέσως από το άρθρο 16 του Συντάγματος, καθώς και η συνταγματική αρχή της ισότητας, από την άποψη της υποχρέωσης του νομοθέτη να μεταχειρίζεται κατά διαφορετικό τρόπο καταστάσεις που δεν είναι όμοιες, και η αρχή της αναλογικότητας, από την άποψη της τήρησης δίκαιης ισορροπίας μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος και της προστασίας δικαιωμάτων που απορρέουν από το Σύνταγμα. Για την τεκμηρίωση της τήρησης των παραπάνω αρχών θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη η εξέλιξη των αποδοχών των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. σε συνδυασμό με την εξέλιξη των οικονομικών εν γένει συνθηκών, αλλά και του γενικού κόστους διαβίωσης, με αναφορά στην αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης, η οποία διαχρονικά διέπει τις αποδοχές τους και αποτελεί θεσμική εγγύηση για την άσκηση του λειτουργήματός τους, ως αναγνώριση της σημασίας της αποστολής τους, που αποβλέπει στην εξασφάλιση ενός επιπέδου διαβίωσης ανάλογου με το λειτούργημα τους, και με εξέταση των κριτηρίων για την εφαρμογή της αρχής αυτής, όπως έχουν διαμορφωθεί νομολογιακά. Θα έπρεπε, δηλαδή, να ληφθούν υπόψη η σημασία και οι συνθήκες άσκησης του λειτουργήματος των μελών Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., και η ανάγκη διαφύλαξης του κύρους του δημοσίου λειτουργήματος, οι επιπτώσεις από την εφαρμογή του νέου μισθολογίου στο διδακτικό και ερευνητικό προσωπικό, αλλά και στη λειτουργία των ιδίων των Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων, ενόψει της ανάγκης προσέλκυσης ατόμων που διαθέτουν αυξημένα προσόντα, το επίπεδο διαβίωσης, όπως αυτό διαμορφώνεται με το νέο μισθολόγιο, το οποίο, ναι μεν δεν προσδιορίζεται με βάση τις προηγούμενες αποδοχές κάθε κατηγορίας δημοσίων λειτουργών ή υπαλλήλων, αλλά με βάση τις γενικότερα επικρατούσες συνθήκες και σε συνάρτηση με το επίπεδο διαβίωσης των υπολοίπων δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, καθώς και του πληθυσμού της χώρας εν γένει, για τους πανεπιστημιακούς λειτουργούς, όμως, πρέπει να είναι και ανάλογο με το κύρος του συγκεκριμένου λειτουργήματος το οποίο ασκούν, καθώς και οι σκοποί της επιδιωκόμενης μεταρρύθμισης και η προσφορότητα και αναγκαιότητα των επίμαχων ρυθμίσεων για την επίτευξή τους, δεδομένου ότι ο νομοθέτης, στο πλαίσιο ενός ευρύτερου προγράμματος, προβαίνει μεν σε πλήρη αντικατάσταση του υφισταμένου συστήματος με τη θέσπιση ενός νέου μισθολογίου, επαναφέροντας, όμως, τις αποδοχές των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. σε επίπεδο ανάλογο των αποδοχών που είχαν μειωθεί με τις κριθείσες ως αντισυνταγματικές διατάξεις του ν.4093/2012, εφόσον ως βάση υπολογισμού αυτών, αλλά και της προσωπικής διαφοράς λαμβάνονται οι αποδοχές που ελάμβαναν στις 31.12.2016. Όμως, ούτε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του ν. 4472/2017, ούτε από το κείμενο του εγκριθέντος με τον νόμο αυτό Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής προκύπτει ότι κατά τον επαναπροσδιορισμό των αποδοχών του μισθολογίου των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. με τις κρίσιμες διατάξεις, ελήφθησαν υπόψιν και εκτιμήθηκαν ειδικώς, πέραν του ανωτέρω καθαρώς αριθμητικού και, ως εκ τούτου, προδήλως απρόσφορου κριτηρίου, της δημιουργίας δηλαδή ενός δημοσιονομικά ουδετέρου μισθολογίου, οι επιπτώσεις από τον, κατά τα ανωτέρω, επαναπροσδιορισμό των αποδοχών των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι στη λειτουργία των Α.Ε.Ι., ούτε αν οι επιπτώσεις στη λειτουργία των Α.Ε.Ι. είναι μικρότερες ή μεγαλύτερες από το επιδιωκόμενο όφελος, ούτε αν θα μπορούσαν να αναζητηθούν άλλα μέτρα, πέραν της δημιουργίας ενός δημοσιονομικώς ουδετέρου ειδικού μισθολογίου, έχοντα ως στόχο την επίτευξη του επιδιωκομένου πρωτογενούς πλεονάσματος, με μικρότερη επιβάρυνση για τα μέλη του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. Επίσης δεν εξετάσθηκε αν οι αποδοχές των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι παραμένουν, και μετά τον ως άνω επαναπροσδιορισμό τους, επαρκείς για την αντιμετώπιση του κόστους αξιοπρεπούς διαβίωσής τους και ανάλογες της αποστολής τους. Περαιτέρω, με τα δεδομένα που ίσχυαν κατά το χρόνο δημοσίευσης του ν. 4472/2017, ο δι’ αυτού επαναπροσδιορισμός των αποδοχών των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι, λαμβανόμενος αθροιστικώς με την πλήρη κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας, καθώς και με τις προηγηθείσες μειώσεις του εισοδήματος των εναγόντων μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. με παράπλευρα νομοθετήματα της προηγηθείσας περιόδου της κρίσης, έχει ως αποτέλεσμα, λόγω του σωρευτικού τους αποτελέσματος και της έκτασής τους, την υπέρβαση του ορίου που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη. Μειοψήφησαν τρία μέλη του Δικαστηρίου και ένας Πάρεδρος, που υποστήριξαν ότι το νέο ειδικό μισθολόγιο, εντασσόμενο σε γενικότερο πλέγμα ρυθμίσεων, το οποίο συντελεί στην υιοθέτηση ισοσκελισμένου προϋπολογισμού και με το οποίο, πέραν του προβλεπόμενου μισθού, χορηγούνται επιδόματα συνδεόμενα με τα ειδικά καθήκοντα των μελών του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., διαφοροποιεί τα μέλη του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. από τους λοιπούς δημοσίους λειτουργούς, ανεξαρτήτως αν διαμορφώνεται πράγματι σε ικανοποιητικά επίπεδα εν όψει της φύσεως και της σημασίας του λειτουργήματός τους, μη εξικνούμενο, πάντως, μέχρι του σημείου να διακυβεύεται το αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσής τους, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των γενικότερων οικονομικών συνθηκών, που επικρατούσαν κατά τον χρόνο κατά τον οποίο θεσπίστηκε το εν λόγω μισθολόγιο, η περαιτέρω δε εκτίμηση ως προς την ουσιαστική ορθότητα των εν προκειμένω νομοθετικών επιλογών εκφεύγει των ορίων του δικαστικού ελέγχου, κατά την κρίση δε μέτρων που άπτονται ευρύτερης οικονομικής ή μισθολογικής πολιτικής, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να εξετάσει αν υφίστανται άλλα προσφορότερα μέτρα για την ικανοποίηση των σχετικών αναγκών.
ΙΙ. Περαιτέρω, με την ως άνω απόφαση κρίθηκε κατά πλειοψηφία ότι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων των άρθρων 128 έως 131 και 155 του ν. 4472/2017, μετά στάθμιση του δημοσίου συμφέροντος, θα επέλθουν από τη δημοσίευση της απόφασης, κατά το άρθρο 50 παρ. 3 β του π.δ/τος 18/1989. Μειοψήφησε ένα μέλος του Δικαστηρίου, το οποίο υποστήριξε ότι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας πρέπει να επέλθουν έξι μήνες μετά την δημοσίευση της απόφασης, προκειμένου να παρασχεθεί η δυνατότητα στο νομοθέτη να προβεί σε νέα, σύμφωνη με το Σύνταγμα, ρύθμιση του ζητήματος.